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  编者：

  改革开放以来，我国的城镇化与工业化相伴在不断加快。进入新常态后，我国城镇化的动力与机制开始发生改变。对此，中国（海南）改革发展研究院夏峰博士做了系统研究。现设专栏，陆续介绍其研究成果，供参考。

  ■改革开放以来，我国经济社会发展大体经历了两个大的发展阶段，即生存型阶段和发展型新阶段。与发展阶段相适应，我国城镇化进程呈现相互联系、相互交融又有明显区别的两个发展阶段。

  ■生存型阶段，解决的主要问题是私人产品短缺，发展的目标是做大经济总量，尽快摆脱贫穷落后的面貌。由此，我国优先选择工业化主导的战略。与工业化战略相适应，工业化和非农产业发展推动的城镇化，成为我国城镇化的主要渠道和动力。

  ■我国在本世纪初开始由生存型阶段向发展型阶段过渡。我国进入发展型阶段，虽然工业化、产业化发展对拉动城镇化仍在发挥着重要的作用，但这个作用有逐步减弱的趋势，突出表现在工业带动农业专业人口的作用在下降。13亿人消费结构的变化、消费升级和消费潜力释放拉动的城镇化有逐步加大的趋势，突出表现在与消费相关的服务业带动农业转移人口的作用在增强。

  □夏锋

  回顾我国改革开放37年来的城镇化进程和政策演变，城镇化内生动力与我国的经济发展阶段紧密相关。

  改革开放以来，我国经济社会发展大体经历了两个大的发展阶段，即生存型阶段和发展型新阶段。与发展阶段相适应，我国城镇化进程呈现相互联系、相互交融又有明显区别的两个发展阶段。

  前期主要是工业化（特别是重化工业）和产业发展推动的劳动力城镇化；后期则出现了消费升级推动的人口城镇化（包括劳动力本身的市民化和非劳动人口的市民化）。

  进入新世纪，我国由生存型阶段迈向发展型新阶段。在这个新阶段，消费需求快速增长、消费结构升级成为不可逆转的大趋势，由此城镇化的内生动力机制开始发生变化，并将持续作用于城镇化进程，由此需要通过制度创新形成新的动力机制。

  生存型阶段与工业化推动的劳动力城镇化

  1.生存型阶段

  1978年我国人均GDP不足400美元，还处于贫困的生存型阶段。恩格尔系数是衡量人口生活水平的主要指标，1978年城乡居民恩格尔系数分别为57.5%和67.7%，按照联合国粮农组织判定标准，城乡居民生活处于贫困状态。

  在生存型阶段，社会成员的发展目标主要是为了解决吃饱饭这个基本生存问题，经济发展高度依赖于生产要素的大量投入；从经济结构特征看，农业在国民经济中的比重较高，工业、服务业的比重较低，经济发展对人力资本的要求较低。多数社会成员从事农业生产。

  2.生存型阶段的城镇化动力机制

  生存型阶段，解决的主要问题是私人产品短缺，发展的目标是做大经济总量，尽快摆脱贫穷落后的面貌。由此，我国优先选择工业化主导的战略。理论研究和实践表明，与传统手工业分散分布不同，城镇是生产要素的集聚地和扩散地，制造业等现代非农产业具有向城镇集中发展的特点。与工业化战略相适应，工业化和非农产业发展推动的城镇化，成为我国城镇化的主要渠道和动力。30多年来我国城镇化发展历程基本符合这一基本路径。

  1978年农村改革拉开帷幕，农业的生产效率得到较大提高，粮食产量由1978年的不到6000亿斤，提高到1984年的8000多亿斤。农业生产效率的提高必然会减少对农业劳动力的需求，客观要求将农村的大量剩余劳动力转移到非农产业。在当时的经济条件下，农村剩余劳动力转移的主要渠道是第二产业。正是在1984年后，乡镇企业异军突起，为吸纳农业转移人口提供了条件，1984-1988年，乡镇企业每年转移1300-1400万农村劳动力。农村经济体制改革不仅为工业化提供了大量的劳动力，形成了最初的“人口红利”，也实质上为劳动力城镇化创造了条件。1978-1985年，城镇化率从17.9%提高到23.7%，非农就业比重从29.5%提高到37.6%。

  到上世纪80年代中期，农村经济体制改革对城镇化发展所释放的动力逐渐减弱，改革的重点从农村转向城市成为历史必然。1985-1992年，城市经济体制改革的重点是发展工业，尤其是重化工业，而非服务业，大城市及其大工业的发展得到国家的重点政策扶持，由此走的是一条以工业化带动城镇化的发展模式，城市就业人口和农业转移人口主要集中在劳动密集型工业企业和建筑企业中。

  这一时期，非公经济也开始快速发展，为农村剩余劳动力向城镇转移提供了多种就业渠道。我国最早的民工潮和最早一代的农民工群体开始形成。也正是在这一时期，劳动力城镇化进入快速发展时期。但由于城乡二元制度，进城务工人员难以逾越市民化门槛，这为劳动力城镇化与人口城镇化的相分离创造了条件。

  1992年，邓小平南行讲话和中共十四大的召开，开启了新阶段市场化改革的序幕。城镇化的发展由主要依靠行政命令，转而更多借助市场的力量。从上世纪90年代中后期开始，到2001年我国入世前，我国掀起了一轮城市扩张热潮。这一热潮从长江三角洲地区开始，并迅速扩展到其他一些经济发达地区。该阶段的城镇化以产业升级为基础，以政府经营土地为主要动力，城镇化率从1992年27.5%上升到2001年的37.7%，年均提高1.1个百分点。这一时期，城乡二元制度虽有所松动，但并未触及根本，导致劳动力城镇化与人口城镇化分离程度进一步扩大。

  3.生存型阶段城镇化的推进路径和主要特点

  改革开放37年来，以工业化为主导推动的城镇化，既包括本地人口（含劳动力和非劳动年龄人口）的城镇化，也包括外来人口的城镇化，其实质是劳动力城镇化，而不是一般意义上的人口城镇化。劳动力城镇化与人口城镇化分离成为我国城镇化进程的突出特点。也就是说，劳动力实现了工业化和城镇化，但并没有同步实现作为消费者的城镇化和市民化。

  农村转移人口不仅与其家属在空间上产生了分离，转移人口自身的劳动力身份与其作为消费者身份也在时间上发生了分离。农业转移人口的城镇化过程被分解成为劳动力城镇化、消费者城镇化等两个阶段，以及作为劳动力的城镇化（工业化）、作为消费者的城镇化（市民化）、以及其家属作为消费者的城镇化（市民化）等三种形态。

  发展型新阶段与消费升级推动人口城镇化

  1.新世纪之初以来的发展型新阶段

  随着我国经济发展水平的不断提高，社会产品供给不断扩大，生存型阶段的突出矛盾得到有效解决，进入到新的历史阶段。发展阶段的转变伴随着一系列的结构调整。根据中改院课题组（2008）研究，可以把经济发展水平、消费结构、产业结构、就业结构、城镇化率等指标作为判断发展阶段变化的一个衡量标准。

  我国在本世纪初（2000-2003年）开始由生存型阶段向发展型阶段的过渡，目前已经基本完成过渡。以消费结构为例，城镇居民恩格尔系数在1996年降到50%以下，2000年农村居民恩格尔系数也降到50%以下；到2013年，城乡居民恩格尔系数进一步降到35%和37.7%，双双突破40%。

  2.发展型新阶段城镇化的推进路径与主要特点

  以往30多年我国城镇化的快速发展，主要通过工业化和产业化来拉动。当前，我国进入发展型新阶段，虽然工业化、产业化发展对拉动城镇化仍在发挥着重要的作用，但这个作用有逐步减弱的趋势，突出表现在工业带动农业专业人口的作用在下降。13亿人消费结构的变化、消费升级和消费潜力释放拉动的城镇化有逐步加大的趋势，突出表现在与消费相关的服务业带动农业转移人口的作用在增强。

  也就是说，城镇化的驱动力在发生深刻变化。工业化、产业发展与消费结构变化、消费释放成为推动城镇化的双重驱动力。但驱动力呈现“一降一升”、“一慢一快”、“一弱一强”的趋势，后者的推动作用呈现出越来越快、越来越强的趋势。未来5-10年，释放城镇化潜力，关键是通过制度创新推进劳动力城镇化向人口城镇化转型。

  3.发展型新阶段城镇化转型的目标是由“分离”走向“合一”

  与驱动机制变化相关的城镇化目标也将发生深化变化。即：将我国以往城镇化过程中出现的劳动力城镇化与其作为城市消费者的城镇化及其家属的城镇化、市民化的分离重新合一，实现劳动力及其家属等非劳动人口作为消费者的城镇化。推动城镇化从“分离”向“合一”，不仅符合劳动力转移的主观愿望，也符合我国经济社会发展新阶段的要求。

  生活质量提高与消费升级，尤其是农村居民和新生代农民工追求生活质量推动的人口城镇化是城镇化的新形式，其主要对象是本地劳动力和非劳动年龄人口，他们从中小城市向大城市、特大城市的聚集和转移。消费升级推动的人口城镇化是产业发展的引致效应，具有一定的滞后性，通常在时间上略晚于产业发展和经济增长进程。但由于制度的不同，二者分离的时间以及由分离走向合一的时间、难度存在相当大的不同。

  从我国现实情况看，城乡二元的社会保障制度、土地制度等制度因素，成为从劳动力城镇化走向消费者城镇化、人口城镇化的最大障碍，由此造成二者分离的持续时间，相比其他国家更长。其矛盾焦点的体现就是庞大的农民工群体。

  农民工及其家属的市民化是劳动力城镇化向消费者城镇化转型的主要任务

  劳动力城镇化的主体是农民工。农民工是我国经济社会转型时期形成的一个规模庞大的特殊群体。改革开放37年来，这个“特殊群体”在为工业化、城镇化做出历史性贡献的同时，却难以公平分享改革发展成果。有序实现农民工市民化，既是消费升级推动的人口城镇化转型的核心，也是我国经济社会转型的重大任务。

  1.农民工问题成为当前城镇化进程中矛盾的焦点

  人口的非家庭式迁移造成巨大的社会代价。目前，2亿多农民工中，已婚者占73.4%，其中外出农民工已婚者达到58.2%，但近80%的农民工是单纯劳动力转移而非家庭迁移。这种单纯劳动力迁移带来了沉重的社会代价。据统计，在农村人口中，约有5000万留守儿童，4000万留守老人和4700万留守妇女。农民工自身缺乏幸福感，留守儿童教育、心理、安全等问题突出。在农村壮劳力转移之后，农村的空心化问题突出，社会治安状况堪忧。2012年发生在河南省光山县的“12·14”校园惨案，再次暴露了“留守儿童”这个特殊群体的安全问题。

  2.农民工实现消费者城镇化的时间约束增强

  从近几年的情况看，1980年以后出生的“新生代农民工”大量进入城市劳动力市场。调查资料显示，农民工平均年龄也由34岁上升到37.3岁。他们中的多数人在城市长大甚至一出生就在城市，不再是为了生存而进城，而是为了谋求发展而进城，心理上已经从上一代的“城市过客”心态变成了“城市主体”心态，其利益诉求也开始多元化和现实化，将更多追求身份的尊重、待遇的平等、社会地位的获得。

  根据中国青少年研究中心发布的新生代农民工研究报告，有55.9%的新生代农民工准备将来“在打工的城市买房定居”。各类调查实质上反映出一个共同特点：新生代农民工不再满足仅仅实现劳动力城镇化，也不再像老一代农民工，赚钱后回乡消费；他们渴望与城市居民一样，实现劳动力城镇化与消费者城镇化的统一。“十三五”时期，如果不能彻底解决新生代农民工的市民化问题，所可能引发的社会问题就不是经济代价所能衡量，所付出的社会代价可能远远大于经济代价。

  3.把到2020年基本实现农民工市民化作为约束性目标

  农民工市民化就是要逐步实现农民工与城市居民身份统一、权利一致、地位平等，实现农民工及其家属生活方式、消费方式的城镇化，最终使农民工融入城市成为城市新市民。综合分析，“十三五”时期基本实现农民工市民化的条件成熟。为此建议：2年左右，把基本解决有条件的农民工市民化作为约束性目标；用3年左右时间，通过放开户籍制度和城乡基本公共服务均等化的制度安排，基本解决存量农民工的市民化；用5年时间，即到2020年总体解决农民工市民化，初步形成人口城镇化的格局。

  （作者系中国（海南）改革发展研究院院长助理、博士、研究员）