⊙杨孟著 姚选民

  为大力推进实施中央全面深化改革领导小组审议通过的《生态环境监测网络建设方案》，环保部拟于今年年底前编制出台《国家环境质量监测事权上收方案》等配套政策措施。按照上述方案要求，计划分三步完成国家对大气、水、土壤环境质量监测事权的上收，真正实现“国家考核、国家监测”。

  环境质量监测事权上收中央政府，看似简单的管理权配置结构的优化调整，其实背后蕴藏了极其复杂的环境保护与治理机制——由“地方意志”上升为“国家意志”的深刻变革。通过这样的制度安排，有望让地方政府彻底走出权力寻租和利益博弈困境，完全摆脱环境质量监测数据行政干扰行为，从而大大提升环境保护与治理效率。

  无论中外，环境保护与治理历来都是个老大难问题。若问这里的老大难到底难在何处？回答其实十分简单，那就是，难就难在环境产权所固有的外部性问题上。环境产权的外部性导致了环境产权的界定之难，而环境产权的界定之难又导致了环境问题的保护与治理之难。一句话，对环境保护与治理问题的“难言之隐”进行聚焦，最终都会投射到外部性问题的内部化上。

  自上世纪八十年代迄今，在我国的环境保护与治理实践中，有关外部性问题内部化方面的制度措施不可谓不多，方法手段（排污费、罚款、强制性行政措施等）不可谓不全，只是实施效果总是难尽人意甚至收效甚微。这其中的一个重要原因，若用经济学术语来讲，就是没有做到制度安排上的“激励兼容”。也就是说，当地方政府面对一个一边堆满经济发展、绩效评价等业绩指标砝码，另一边堆满环境问题等责任指标砝码的天平时，利弊权衡的结果，必然倾向于业绩指标砝码一边。纵观地方政府的选择，每一现实选择总是与其各自的“理性选择”不离不弃，根子就出在地方政府本身就兼具（被赋予）了既当裁判员又当运动员的这一特殊的双重身份上。显然，如此的制度安排，对地方政府绩效“激励兼容”有余，而对环境保护与治理“激励兼容”不足。当地方经济发展目标与环境保护与治理相互冲突时（由于环境产权外部性的存在，事实也是如此），最后牺牲的总是环境。

  在这种意义上，环境质量监测事权上收国家，说到底就是打破地方政府的双重身份，试图为地方政府营造一个“激励兼容”的良好环境，让地方政府能在最大程度上释放国家环境监测监管红利，全力推进环境保护与治理效率提升。

  作为环境保护与治理机制的另外一个重要组成部分——正在推进实施的环境保护“费改税”，其作用机理与环境质量监测事权上收有异曲同工之妙。两者属于同一个问题的两个不同方面，两者相互依赖、功能啮合、作用叠加、相得益彰。

  反观过往，由于权力寻租和利益博弈的纷扰是收“费”方式挥之不去的梦魇，现实中有费不征、弹性征收现象普遍，关系费、人情费盛行。更为严重的是，这种现象的存在，还进一步导致了产品价格形成机制的人为扭曲，进而在客观上起到鼓励生产者和消费者破坏生态环境的逆向“激励”作用。更令人啼笑皆非的是，为了追求政绩，个别地方政府甚至打起了将减免排污费作为招商引资优惠政策的歪主意。

  话又说回来，假如事先将环境质量监测事权上收国家并配以环境保护“费改税”，上述现象自然就会大大减少或完全杜绝，个中原因不言自明。

  不过，从着眼于实施效果方面的考虑，在环境质量监测事权上收的同时，还有赖于相关制度、行政和技术手段的配套跟进，包括健全法律法规和政策体系；严格污染物排放标准和环境影响评价制度；把环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系；建立能够体现生态文明要求的目标体系、考核办法和奖惩机制；健全重大环境事件和污染事故责任追究制度；完善环境产权交易机制等。

  （作者杨孟著系湖南省农村发展研究院研究员，姚选民系湖南省社会科学院研究员）