■到2050年，中国新增的城镇人口规模将相当于现在的美国、墨西哥和日本三国加起来的总人口，而其中绝大部分都是城乡人口的存量转变。中国目前的加速城镇化过程无疑是世界有史以来最大规模的主权经济体内的人口转变过程，将不可避免地影响全球脉搏，也决定了中国在未来城镇化道路上仍需“摸着石头过河”。

  ■深度城市化必然会带来劳动生产率和城市集聚效益的提高，带来城镇公共服务和基础设施投资的扩大，带来居民收入和消费量级的增加，从而持续释放出巨大的内需潜能（投资+消费），而这正是保障中国经济在未来一段时间，长期平稳较快发展的动力源泉。

  ■有四个关键的因素共同决定了中国的城镇化过程与世界任何一个国家都不一样：总人口规模、等级化的城市管理体制、城乡二元分割体制和以地方政府为主体的GDP锦标赛。

  □ 邵 宇

  中国式城市化的路径依赖

  中国正经历着与任何一个国家都不一样的、前所未有的城镇化过程。城镇化本来就是中国所特有的名词。如果使用通常所定义的城市化率，从城镇常住人口比例的增长速度来看，中国的城镇化貌似与其他众多国家并无明显差异。按城镇人口占总人口的比例计算，中国的城镇化率从1980年到2010年增长约30个百分点，年均增长1个百分点。尽管中国的城镇化速度相对于欧美等发达国家增长很快，但与日本、韩国、拉美等快速城市化的国家相比则显得较为一般。

  然而，我们认为，传统的按照城镇人口占比来衡量城镇化水平的方法未能反映真实的中国城镇化过程。其中，有四个关键的因素共同决定了中国的城镇化过程与世界任何一个国家都不一样：总人口规模、等级化的城市管理体制、城乡二元分割体制和以地方政府为主体的GDP锦标赛。工业化使得大量的“农民工”进入城市，然而中国人为设定的户籍制度又使得这些“农民工”成为“半城市化”的常住人口，这也就是过去几十年实现工业化积累的“人口红利”，如今到了必须再平衡的阶段。

  人口规模决定城镇化的广度。中国的人口基数决定了中国城镇化过程所面临的挑战和对世界的影响都远远大于其他国家。诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨早期曾预言，“中国的城镇化和以美国为首的新技术革命将成为影响人类21世纪的两件大事”。如今，其预言正逐渐成为现实，中国的城镇化过程因其人口规模巨大而备受瞩目。

  根据世界银行2011年《世界城市化展望》报告的统计，在1950到2000年的50年中，中国城镇人口增长占全世界城市人口增长的18.47%，排名第一，其中大部分都是城乡存量人口增长。根据世界银行预测，2000年到未来的2050年中国新增加的城镇人口将占全世界的16.1%。由此可见，到2050年，中国新增的城镇人口规模将相当于现在的美国、墨西哥和日本三国加起来的总人口，而其中绝大部分都是城乡人口的存量转变。中国目前的加速城镇化过程无疑是世界有史以来最大规模的主权经济体内的人口转变过程，将不可避免地影响全球脉搏，也决定了中国在未来城镇化道路上仍需“摸着石头过河”。

  等级化的城市管理体制限制城镇化的空间。中国的等级化城市管理体制决定了中国是“城镇化”，而非简单的“城市化”过程。中国的“城市”概念与国外差异很大。2011年中国的城镇人口6.9亿，而“城市”却只有657个（直辖市、地级市、县级市），数目如此少的“城市”却容纳了相当于两个欧元区国家总人口规模的城镇人口，这在西方看来是不可思议的。其中最大的不同在于，中国的城镇是等级化的管理体系，省下面除了地级市、县级市，还有为数众多的县、镇、乡。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁指出，平均镇区人口1.1万人，最多的人口可达近百万人，这在国外已经是大城市了。如果我们讨论“城市化”只关注657个“城市”，要把至2050年新增的5.46亿人口全部安置在这657个“城市”，将是不可承受之重。

  因此，在讨论中国的城镇化时，强调的是“城镇化”，即在讨论“大城市”的同时，也必须关注“小城镇”，实现大中小城市和小城镇的协调发展。国家历年关于促进城镇化发展的政策文件中也始终强调中小城市和小城镇的重要性。从城镇的行政级别角度看，未来城镇化的重点之一是布局与发展城市圈，带动周边卫星城镇的发展，以及发展县域经济中实力相对较强的中小城镇如县城驻地镇等。思路是发展城市圈、带，提升城镇化质量，促进产业集群，协调推进工业化、城镇化发展。

  城乡二元体制的裂解决定城镇化的深度。中国的城乡二元分割体制的改革决定了中国未来城镇化的空间仍然巨大。有人指出，若按照“城镇化=1-农村化”计算，考虑到目前中国单纯务农的人口已经不多，因此认为中国实际的城镇化空间有限。这主要是从农民的非农就业角度分析。改革开放以来，特别是1990年代以来，大规模的农民进城务工激发了中国经济的活力。随着剩余劳动力的逐渐转出和人口老龄化的出现，无限供给的非农就业劳动力将逐渐成为历史。

  GDP锦标赛决定城镇化的速度。中国特殊的GDP锦标赛通过推动工业化带动城镇化快速发展。地方政府间的锦标赛竞争并非中国特有，但以GDP增速作为竞赛标准却具有中国特色。就其对这一狂飙突进时代中几代人的影响，我们的评价可能不能过于苛刻或者理想化，实际上在全球城市化的过程中，非道德因素都很多，因为都是某种形式的原始积累。中国GDP锦标赛犹如经济列车运行中安装的强力引擎，过快地损耗了有限的资源以换取速度。现在需要改变，但并非急刹车将引擎拆下换装，那将导致列车停滞乃至不可控，而是要在运行中逐渐调整，以达到更可持续的常速。

  未来对待GDP锦标赛的合适态度将是扬弃，而非抛弃。通过适当的财税体制和政治体制调整，引导地方政府职能转变，从建设型政府转变为服务型政府，同时保有发展地方经济的激励。具体的改革方向是完善公共财政体系，包括财政预算公开、官员财产申报、土地出让收入纳入公共财政管理体系等。通过促进政府职能转变，改变过去不惜代价的土地城镇化模式，转向关注民生的、绿色集约的新型城镇化道路。

  产业和产能布局再优化

  不同于传统意义上的东中西部划分，我们把中国的区域经济划分为四种类型——沿海发达经济带（三个三角洲）、产业转移十字星区域（中原到湘中，武汉、皖江以及成渝）、能源和地缘经济区（内蒙古、西北和西南延边城市等）和次级经济区（例如东北老工业基地、海南岛等）。

  东部地区将进入城市管理升级和精细化运作阶段，并带来生产型服务业的蓬勃发展，这里是未来“中国创造”和“中国服务”的大本营；对于产业转移带而言，人口加速集聚并就地吸收中西部农村的剩余劳动力，在全球第四次产业大转移过程中实现产业升级，那里将是未来中国制（智）造的基地。至于地缘和能源区，随着中国在亚太周边国家战略性布局的展开，相应的边境贸易、跨国交通和能源通道（包括能源深加工）的大发展也会带来更大的城市化和产业化机遇。再用广义的现代运输网络基础设施连接这几类经济区，包括高铁（含城际铁路、地铁）、重载货运铁路、干线和支线机场（含低空通航）、高速公路网、油气管网、主干电网、水利调配网、光纤数据网等，形成人流、物流、资金流、信息流的高效畅通，则一个由20-30个核心城市群构成的城市化核心地带即将有力地在亚洲中部崛起。

  户籍改革的关键

  在于中央政府转移支付的机制设计

  放开二线城市、一线及特大城市周边卫星城镇户籍，确认已经转移至城镇的农民工及其直系亲属的市民身份。初步实现全国范围内的公共服务均等化，特别是开放关键的农民工职业培训、子女教育和基本住房保障。数据显示，一般农民工在城市的时间平均为8-9年，一旦解决户籍瓶颈，则有非常大的提升空间，这对他们自身发展和城市进步都有很大帮助。

  当然，基于目前特大城市的资源分布状况，恐怕现阶段也不能将户籍改革妖魔化和完美化，户籍改革只是取消制度障碍，外来人口都可以均等地获得城市的基本公共资源。要进一步长久定居并且成就事业，也还必须通过自身努力来实现，类似美国的投资移民、技术移民，亦需要证明自身的价值创造能力，积分入户应该是一种现实的手段。

  户籍改革是一种反哺，一开始肯定是个分蛋糕的过程，它不大可能完全由市场自发地进行，需要高度的政府主动性强制实施才能操作。解决问题的关键在于中央政府转移支付的机制设计，转移支付（还有新增建设用地指标等）应当依据当地的常住人口而非户籍人口规模进行分配，这将在很大程度上缓解地方政府在纯公共财政支出方面的压力，也有利于缓解原住民与新增居民之间的利益冲突。

  未来土地制度改革的方向

  保障农民合法的土地财产收益权。土地改革的核心理念应是平等保护物权，把本应归属农民的权益归还给农民。关键在于集体土地市场化改革，集体建设用地的直接入市、自由流转将成为政府土地政策改革的大方向。数据显示，目前传统的“土地财政”模式正在被逐步打破，一方面土地出让的成本正在不断攀升，地方政府土地出让收益的空间必然收窄；另一方面，土地出让的收益也正在被其他开支所分流。而土地流转的交易税费则逐年攀升，在地方财政收入中的占比也不断提高，已经超过土地出让收益所提供的城市建设资金量级。因此集体建设用地的自由流转并不会给地方政府的土地收入带来明显的掣肘，相反土地自由流转增多还能为地方政府税收增加新的来源。

  因此，未来的土地制度改革或将主要包括两方面：其一是征地制度的改革和建设用地增值收益分配方式的调整。将看到对集体建设用地直接入市的逐步有条件确权和放行，以及对城乡结合部的更大力度的改造，如广东“三旧改造”的经验有望在更大范围内推广；其二是农村承包土地使用权的合法流转，盘活农业用地和农村宅基地，推进农业向集约化发展。这是实现农业现代化和规模化经营的基础，亦是解决农业、农村长期发展的关键手段。无论是建设用地转让的收益分配重构还是农地经营性流转，都将充分体现农民的土地权益，最终都会使得农民和农民工的财产性收入有显著提高。

  建立“扁平化”的财政层级框架

  重点是建立“扁平化”的财政层级框架，合理划分中央、省、市县三级事权和支出责任；完善转移支付制度和财政预算制度。《预算法》需要升级为《公共财政法案》，强化人大对全口径预算的监督，包括三公经费、预算内、预算外、土地财政和国有资本资产，这也是借鉴英国百年“光荣革命”的最重要成果。一旦公共收支开始在阳光下运行，则地方政府完全可以正大光明地进行加杠杆和举债操作，并受到市场机构的监督和市场纪律的制约。同时推进财权事权合理划分，上收部分事权，特别是那些基础性的、外部性强、跨区域的和地方政府有动力扭曲操作的事权，例如食品安全、流域环境保护、基本社会福利等。为了扩大地方财源，同时强化地方政府的公共服务意识，还需要推出累进式存量房产税、赠与和遗产税。

  当下中国更多需要的是针对财产存量而非收入流量的税收调节，这反映出资本积累到一定程度后的两极分化的必然趋势，改变目前亲资本仇劳动的税制性质，将有利于收入分配改革的真正展开。

  城市管理体制创新和能力升级

  合理划分大城市群管理层次，创新城市管理模式，这包括两个主要方面：一是城市群管理机制创新，都市圈内各城市的协调合作需要一个相对独立的组织进行统筹，长三角城市群市长联席会议可以是一种选择，也有很大的改良和升级空间；二是行政区划调整，中国的行政区划是与等级化城市管理体制相联系的。改革开放以来，快速转型的经济体制与相对缓慢的行政管理体制转变之间的矛盾日益突出，导致区域间非规范竞争和城镇化进程滞后。为了强化中心城市的竞争力，促进区域的同步发展，行政区划调整也就成了重要的手段。最近几年，上海、北京、天津、重庆、长沙、芜湖、扬州、沈阳等城市都进行了不同程度的区划调整。通过区划合并、撤县（市）设区等调整，减少了管理层级和行政制度障碍，直接扩大了中心城市用地与功能重组的空间，提高中心城市的竞争力和实现更大区域范围内的协调发展。目前位于重点城市群区域内的60万人口以上县、中心镇等升级成为中小卫星城市的试点正如火如荼地进展中。

  此外，一旦实现更高密度的人口聚集，则特别需要缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强卫星小城镇的公共服务和居住功能，推进通信、供电、供排水等基础设施一体化建设和网络化发展，这就要求城市必须建立起高度智能的城市信息管理系统，以及与之紧密相连的居民信息管理系统、城市交通系统、水电网络系统、楼宇安防系统等一系列智能系统，全面融合了新一代信息技术产业各关键领域的“智慧城市”将极有可能成为解决城市精细化管理问题的最关键切入点，这必将大大提升城市的承载能力和自身运营管理能力。同时为了营造更为集约和更具可持续性的城市生活方式，需要绿色技术的大力支持，“美丽中国”战略更将环保的重要性推向空前的高度。可以设想，未来污染治理、资源再生、生态修复、环保高效材料等将成为城市新的产业热点和投资方向。

  重塑中国发展模式

  深度城市化必然会带来劳动生产率和城市集聚效益的提高，带来城镇公共服务和基础设施投资的扩大，带来居民收入和消费量级的增加，从而持续释放出巨大的内需潜能（投资+消费），而这正是保障中国经济在未来一段时间，长期平稳较快发展的动力源泉。如果这个城市化过程再与不管是美国还是中国的高科技结合，那么斯蒂格利茨的著名判断可能就确实会梦想成真。

  这张饼有多大？特别是其中的消费增长的空间有多大？2012年中国非农户籍比例为35.29%，与2012年按常住人口统计的52.57%的城镇化水平相比，其中有约17%人口的差额。再按照世行预测的2020年中国13.88亿人口计算，如果未来城镇常住人口中的农业户籍人口全部转化为非农户籍人口的消费模式，那么将释放出2.4亿人口的消费潜力。如果再把每年提升一个点共约8个百分点的新增城镇人口加进来，那将在短短8年内释放出3.5亿人口的消费潜力！

  千万不要低估深度城市化或者新型城镇化将给中国带来的深远影响和根本变化。这个深度城市化过程的要义不仅仅是加杠杆和搞建设，这个过程本身既是转型也是改革，即在增长中实现变革。未来的深度城市化将是一个农民工市民化、农民市民化和市民公民化的过程。它不仅仅要清偿历史所亏欠他们（农民和农民工）的债务，还原经济发展的人本导向。它还将生成一个更具有效率，因此也更具有可持续性的资源利用格局和增长模式，在给予现代化生活方式条件下，提供更多人的平等的发展机会，逐步消除贫困和两极分化，并培养出一个日益壮大的中产阶层——而这一点至关重要。

  如此巨大的人口先后来到城市，他们可以贡献的不仅仅是劳动力，也是智慧、创造力和公民能力。他们需要的也不仅仅只是面包、住房、汽车和家电，他们更需要的是平等的机会、更丰富的社会（文化）生活和更全面的公民参与。而一个足够规模的中产阶层就意味着一切，他们相对稳定、开放、理性和包容。而这就隐含着民智开发、思想解放，追求幸福和民主共识，他们将更为积极地参与到社区、社会、城市和国家的建设和改良过程中去。这必将全面重塑中国的增长、经济、社会、生活、文化和政治。

  （作者系东方证券首席经济学家，陆家嘴沙龙理事会秘书长）