站在两周年的门槛看上海自贸区乃至全国自贸区的未来，仍然绕不开这些关键词：改革，开放，创新，以开放倒逼改革

  ⊙记者 宋薇萍 ○编辑 谷子

  “给我一个支点，我将撬动整个地球”。

  作为改革开放试验田的自贸区，对于中国经济转型发展的大棋局来说，颇有支点的意味。

  自贸区是“一带一路”国家战略的抓手，自贸区是“长江经济带”国家战略的抓手，下一轮中国经济的全面发展、崛起的引擎……诸多重任摆在自贸区面前，都要自贸区先行先试。毫无疑问，中央对自贸区的目标和要求在提高。

  在这些高目标、高要求下，已经试验两年的自贸区接下来如何“开天辟地”？专家官员又有什么样的期许？

  站在两周年的门槛看上海自贸区乃至全国自贸区的未来，仍然绕不开这些关键词：改革，开放，创新，以开放倒逼改革。

  政府还要革自己的命

  2013年9月29日，上海自贸区正式挂牌。第二年的上海地方两会上，上海市委书记韩正指出，“自贸区是什么样的改革呢？说到底是对政府管理体制的改革，这种改革是什么呢？是革政府的命。什么叫革政府的命？是对提高政府的效率，包括对政府过多地干预微观经济——不是市场起决定配置资源作用的这些环节——进行改革。”

  两年过去，上海自贸区的这场“政府自我革命”取得了一系列成效，如探索了负面清单制度和事中事后监管制度，制定发布三张“清单”：法无禁止皆可为的“负面清单”、法无授权不可为的“权力清单”、法有规定必须为的“责任清单”。

  截至目前，上海市级部门下放151项行政审批事项，1.0版本的权力清单、责任清单，分别囊括事项6460项和1422项。

  但在专家看来，围绕政府“割肉”、“瘦身”，上海自贸区和全国其他几大自贸区都还有巨大空间。他们普遍认为，与国际上其他自贸区相比，中国的自贸区政府普遍还是管得太多，而“革政府的命”，还要借助企业这把刀。

  “自由贸易试验区的灵魂是什么？个性是什么？是企业。”近日在上海财经大学举办的自贸区两周年专题论坛上，中共福建省委党校、福建行政学院福建自贸区研究院执行院长王利平直陈，目前在各大自贸区，制度创新的主体是政府，在强大的行政逻辑面前，很多创新更多流于做事的方法、做事的程序等表面问题上，没有办法深入到制度结构性的创新中，制度创新存在碎片化现象。

  王利平参与了自贸区相关条例的制定，见地具有针对性：我们在做制度设计、制度创新的时候发现，作为主体的企业没有有效地参与。中国企业在自由贸易试验区时代，实际上由追逐利益的时代走向参与制定规则的时代，“企图希望通过政府自己搞创新、自己改革自己，似乎不太现实，似乎有点难度。”

  在法律上面，自贸区制度创新的自由度受权不够。上海自贸区研究协调中心秘书长徐明棋称，上海自贸区运行两年，将两年中的国家文件进行对比可发现，中央对自贸区的目标、要求在提高，但配套政策并没有到位。目前的情况是，自贸区在推进进一步改革开放上面遇到了一定的制度瓶颈。我们呼吁更多豁免，呼吁更多的制度创新的自由度，否则的话，会捆住自贸区手脚。

  制度创新第二战即将打响

  自贸区改革之一，就是探索“政府”与“市场”关系如何处理的问题。

  政府有多“瘦”，市场就会有多大空间。对于上海自贸区来说，市场的空间在哪里？上海财经大学自由贸易区研究院副院长孙元欣认为，一方面，国务院自贸区“总体方案”和“深化改革方案”已确定的改革内容所涉及的相关政策，有些还没有落地，希望能早点出台；另一方面，除了落实以前的政策，上海自贸区还需要补充新“衣裳”。

  “上海自贸区原先的政策衣裳大多为海关特殊监管区定制，对非海关特殊监管区用处不大，扩区后需补充政策新衣裳。” 孙元欣说，围绕上述两方面，接下来上海自贸区将打响制度创新的第二次战役。

  其中，金融是最难啃又必须啃的一块骨头。在上海推进“四个中心”建设与全球科技创新中心建设两大国家战略下，自贸区的金融开放创新注定是一场与上海国际金融中心建设联动、与上海全球科创中心联动的组合攻坚战。

  梳理上海自贸区已发布的金改政策，记者发现，围绕服务实体经济的创新取得了一些成就，但是资本项目可兑换却进展缓慢。

  对于这点，身处一线的上海自贸区管委会保税区管理局财政和金融服务处曹艳文深有感触。她说，“实践下来，自贸区制度创新的一个特点是实体经济受益多，资本投资项目少。”

  前期推出的金改“51条”中，所有涉及经常项下、直接投资项下的政策已全部落地，比如跨境借款、人民币资金池，外汇资金的集中管理，以及自由贸易账户分账核算账下的境外融资等政策。

  “但大家关注度非常高的资本市场双向开放，区内企业可以投资于境内外的资本市场等这些涉及资本项目开放的领域，现在还没有突破。”曹艳文说，而这正是很多境内外的资产管理公司提前布局自贸区的真正目的，它们就等着政策开放可以大展手脚。

  上海市政府发展研究中心主任肖林对上证报记者说，金融创新的背后都是实体经济需求的支持，即使在服务实体经济方面，上海自贸区还有很多努力空间，比如跨境资本流通的瓶颈仍未破解，离岸金融、保险、航运等业务税收政策不具有国际竞争力等。

  为此，他呼吁依托自贸区发展离岸金融。在他看来，这具备巨大的市场需求和政策拓展空间，需要在以下方面取得突破：打造人民币离岸金融中心，放宽国内外金融机构开展离岸金融业务的准入资格，争取更多离岸金融机构入驻；在做大做强离岸银行业务和期货保税交割等基础上，逐步拓展离岸保险、离岸证券、离岸信托、离岸货币、离岸同业拆借等离岸金融业务。

  “我们非常期待下一步上海国际金融中心建设和自贸区金融开放创新联动方案早日规划、早日实施，这是一个巨大的变化。”上海陆家嘴金融贸易区管委会副主任张湧发出了行业心声。

  值得期待的是，上海自贸区“金融51条”正在酝酿中。上证报记者从知情人士处获悉，该方案全名为《进一步推进中国（上海）自由贸易试验区金融开放创新试点、加快上海国际金融中心建设的方案》，目前已在国务院走报批程序。方案将对自贸区已落实的金融创新政策，扩大规模，简化措施，提高效率，增强功能，同时继续推进人民币跨境使用，推动金融服务业对内对外开放，积极推进面向国际的金融市场平台的建设，并将实现资本项目可兑换的质的突破。

  根据上海金融办主任郑杨的描述，该方案将按照统筹规划、服务实体、风险可控、分步推进的原则，在自贸区内进行资本项目可兑换的先行先试，逐步提高资本项下各项目的可兑换程度。

  拓展服务业的开放空间

  肩负着探索中国经济和产业转型升级重任的自贸区，服务业开放是其一大重要抓手。两年来，上海自贸区围绕金融、文化、航运、商贸、专业、社会六大服务领域，推出了37项开放举措，有1037个项目落地。

  不过，在行业专家看来，无论质或量上，无论对内和对外，服务业开放都还有开拓和发展的空间。

  “中国GDP构成中，服务业的份额还不到一半。我们的服务业还是相对比较封闭的，一方面是对内的封闭，表现在国有资本的垄断和对于民营资本的准入，另一方面则表现在对外资的准入限制比较多。”上海财经大学国际工商管理学院院长助理鲍晓华如是表示。

  其中，金融服务业就亟须进一步打通。“金融服务业涉及资金的流进流出，有其行业特殊性，但它最终还是属于服务业。我们的金融一直很封闭，亟须把通道打开，加快开放，我觉得这将是未来自贸区改革的一个重点内容。”上海市发展改革研究院金融研究所所长任新建对记者如是表示。

  此外，服务业开放还将涉及行业监管体系的改革。在专家们看来，服务业的开放不仅仅是大家目前看到的外资开放政策，而是一个完整的制度体系。“随着改革进入深水区，服务业开放还涉及非常复杂的行业监管体系，这需要进一步的改革和创新。”孙元欣说。

  除此之外，自贸区的税收制度改革也给企业和社会各界留下了期许。

  “贸易自由化的核心内容是什么？是减免关税、取消配额。”徐明棋指出了上海自贸区扩区后的一大尴尬：“新划入的区域并不是特殊监管区，原来在特殊监管区享受的保税待遇，在自贸区非特殊监管区却不能实施。理论上面说，自贸区贸易自由化程度要高于保税区，但是现在保税的待遇都没有。”

  记者获悉，上海自贸区有关境外股权投资和离岸业务发展的税收政策的研究方案早已初步拟定，并提供相关政府部门审核和决策。截至目前，这些政策仍是“只闻楼梯响，不见人下来”。

  开弓没有回头箭，自贸区改革气可鼓不可泄。一位上海自贸区管委会官员这样对记者描述，“扩区后的自贸区建设带来了全新的感觉，但自贸区的事情还需要一件件、踏踏实实地做”。