□ 蔡运龙
■现行的土地管理制度未能很好地处理土地管理实践中出现的问题，即土地供需矛盾、土地收益不公平和土地退化。基于此，我们提出了衡量耕地保护的新的动态标准，认为需要改革农村土地的产权问题，以及要重新构建土地的价值体系。仅强调绝对的18亿亩耕地红线是不科学的，更重要的是看土地的质量、土地的生产力。我们提出了两个新的概念，即最小人均耕地面积和耕地压力指数，以此作为衡量耕地保护的底线和调控指标。关于土地的产权问题，我们的看法是赋予农民更多的财产权利。最后是要重建土地价值。以前对耕地的价值评估只看到它的经济产出值，没有看到它的生态平衡价值。我们提出一个社会保障价值的概念，三种价值构成中，比重最大的是社会保障价值。
土地管理实践中的三大关键问题
第一个关键问题是土地供需矛盾。随着人口的增加、经济的发展和环境变化导致土地资源自身情况发生改变，土地供需的矛盾由此产生。吃饭的需求、经济建设的需求和生态建设的需求引发了对土地资源的巨大需求，而这几方面的需求并不是协调一致的，尤其是粮食安全引发的土地需求和建设用地需求的冲突就非常尖锐。我们国家采取保护耕地的政策来维护粮食安全这一基本国策，因为这不仅关系到社会的稳定，还关系到世界范围内的粮食贸易。要保证粮食安全，就要保护耕地，但是改革开放之后由于建设用地的急剧增加，耕地下降的趋势非常严峻。有鉴于此，中央一直强调要死守利用耕地的红线，并将其定位为基本国策。建设用地方面，目前我国城市化、工业化对土地的需求快速增长，而且趋势不减。按照上一年我国城市化的水平，土地城市化的增长率要快于人口城市化的增长率，这也加剧了对土地的占用和需求。生态用地方面，我国自1997年开始大规模的退耕还林、还草，主要涉及中西部的1亿多农民、25个省市自治区。截至2006年底，已经退了1.8亿亩，占18亿亩耕地红线的10%。所以这段时间耕地减少的最大原因主要是生态退耕，其次是农业结构的调整，还有就是建设用地的占用。这些都对土地的供需造成了严峻的挑战。
第二个关键问题是土地收益的不公平。首先是土地利用类型方面收益不公平。农业用地与其他用地相比较，收益是很低的，或者一般来说种地不赚钱，特别是在目前土地经营规模比较小的情况下收益更低。其次是土地开发增值的收益分配不公平，并且问题很突出。利益相关者的收益分配是不公平的，这涉及不同政府部门、开发商、消费者和农民。这种利益分配的不公平是造成我国贫富差距加大的一个原因，尤其对农民而言。再次是生态退耕缺少可持续的利益驱动机制。虽然生态退耕有国家的财政和粮食补贴，但是目前还没有建立长期的利益可持续驱动机制，而生态补偿这个办法还在探索当中。另外，在农地转化为城市用地的过程中，也就是“整地”过程中，存在着寻租空间，这里面包括国土部门和地方政府的土地腐败问题。最后，地方政府对土地财政的依赖过于严重，无论是土地出让价格还是土地税收都呈现直线上升的状态，尤其在过去的十几年中，上升幅度非常大。
第三个关键问题是土地的退化问题。这是指生态系统的退化，具体体现为土地荒漠化、土地盐渍化、土地污染、耕地肥力退化、山地生态退化、草原退化、湿地退化、生物多样性减少以及采矿导致的严重污染问题等等。虽然土地的退化有其自然的原因，例如全球变暖导致的荒漠化，但是更重要的因素是人为造成的。我们研究发现，很多土地退化的区域与社会经济有密切的联系。这些地区一般是生态比较脆弱，生产力低、生活贫困、人口增加加大了对土地的压力，导致土地进一步退化，慢慢形成一个恶性的循环。从这个角度看，土地退化不仅仅是一个资源环境的问题，更是一个社会的问题。
现行土地管理制度需要完善
我国的土地管理制度有三个显著的特点；第一是入口管制，即农地农用；第二个特点是土地的征收管理。我国的建设用地的取得通常是通过土地征收来完成的，土地的顺利征收保证了改革开放以来工业化、城镇化的迅速发展；第三个特点是土地采取有偿使用的方式。这是自建立社会主义市场经济以来，把土地这个最重要的资源通过市场化的方式来配置。因为有偿使用，所以土地就具有了资本的价值，为经济发展提供了强大的资金支持。
这三个方面的核心特点对前面提出的问题并没有全部触及，比如说土地退化的问题就没有顾及，另外收入分配不均的问题也没有给出解决的方法。
既然现行的土地管理制度没能够对实践中产生的问题给出解决方案，那么就需要完善。根据研究分析，我们提出以下几个需要关注的重点地方。
首先是如何看待耕地保护的红线。我们认为，耕地保护的红线是需要的，问题是怎么来明确这个底线，是不是需要明确18亿亩耕地。国土资源管理部门通常只强调耕地的面积，但我们认为不能只看面积，更重要的是看土地的质量、土地的生产力。有鉴于此，我们提出了两个新的概念，即最小人均耕地面积和耕地压力指数，以此作为衡量耕地保护的底线和调控指标。前者是在一定的区域范围内要满足一个人的粮食需求需要多少耕地，而后者是比较现在既有的耕地和需要的耕地的比率。这两个指标是动态的概念。相比较之下，仅强调绝对的18亿亩耕地红线我们认为是不科学的。总的来说，在基本满足城市化、工业化和生态退耕需求之后，得益于耕地生产力的不断提高，虽然保证粮食生产的耕地供给在不断减少，而人口在不断增加，但是我国的粮食安全状况并没有恶化，反而有所改善。
其次是土地的产权问题。现在中国有一半是农村人，毛泽东当年所说的中国的核心问题是农民问题，而农民问题的核心是土地问题的论断，在当前还有现实意义。我们认为，现在中国土地问题的核心是产权问题。虽然国土资源管理部门一直在强调严格耕地保护，但是政策并没有达到预期的目标，这是因为征地的好处大于违规被处罚的风险，而且地方政府对土地财政的严重依赖是其内在根源之一。另一方面，农民对土地的非农化不具备话语权，所以其名下仅有使用权的土地很容易被剥夺。我们的看法是赋予农民更多的财产权利，由此农民会更加自觉保护耕地，自觉改良耕地。
最后是要重建土地价值。以前对耕地的价值评估只看到它的经济产出值，没有看到它的生态平衡价值。我们提出一个社会保障价值的概念，并在中部、东部和西部各选择了一个县进行了案例研究。三种价值构成中，比重最大的是社会保障价值，次之是生态服务价值，最小是经济价值。因此，我们要重新建立一个土地资源的评估体系。
我们认为，现行的土地管理制度没能够很好地处理土地管理实践中出现的问题。基于此，我们提出了衡量耕地保护的新的动态标准，认为需要改革农村土地的产权问题，以及要重新构建土地的价值体系。
（作者系北京大学国家发展研究院瑞意高等研究所首席科学家、北京大学城市与环境学院教授）