□ 刘彦随

  ■大家一定要记住，我们有3亿与土地没有关系的农民，这是一个可怕的数字。去年最新的数据显示，如今失地农民总数已经达到1.12亿，再加上1994年之后出生的2亿人本来就没有分到过地，因此到2020年合计约有3亿人与土地无关。土地制度再怎么改革，与这3亿人没有太大的利益关系。这3亿人未来靠什么？可能的途径就是社会救助机制，建立公平的社会价值，我们的社会制度都要提前作出很好的考虑。中国的土地制度到今天已经必须进行长远谋划。

  如何保护耕地事关中华民族可持续发展

  中国耕地要不要保护？怎么保护才能有效？第一个问题的当然是肯定的，因此第二个问题就必须找到好的答案。

  如果在十年前提出耕地保护问题还有一些争议的话，今天这个争议已经不存在，社会已经达成了共识。尽管我们当初提出的18亿亩耕地红线如今似乎战果不错，耕地扩大到了20.3亿亩，增加了2亿亩，但我们不能简单地乐观总量的增加，结构的问题值得研究。

  2013年国土资源部数据发布时，我也是解读专家之一。我当时就提出结构问题：数据从2009年开始调查，2013年发布。中间数据有较大变化的有黑龙江，一个省增加6400万亩；吉林省增加2240万亩；内蒙古增加2900万亩。仅这三个省就增加了1.16亿亩。要知道，这三个省都是纯粹的北方地区，新增耕地还处于农村等相对落后地区。还有一些新增耕地在25度坡度以上，还有沿江沿河耕地，还有5000万亩因为污染几乎不能耕种。这些耕地的产出率不高，北方的2.14亩地才相当于南方的一亩地。因此，如果“北加南减”的话，很有可能总量20亿亩耕地未必有原来18亿亩的产出量高。

  我去年已经写过一篇文章，在蔡教授研究耕地数量和质量的基础上，又引入了空间和时间概念。从时间上，一些土地正面临退化，有的地区的沙化很严重，而且还在扩展，这对我们未来的保护不利。另一方面，从空间上，耕地重心在不断北移，北移带来的直接后果是粮食结构变化，因为不同地区的最适宜种植粮食品类不同。这里都有巨大的危机。1998年，我们耕地的南北分界线在秦岭淮河以西的南部，2013年北移到开封的南部，到2005年进一步北移到洛阳西部，2010年北移到安阳的封丘，去年年底已经北移到了河北的邯郸。而东北靠着三江平原的吉林省却存在农田被撂荒的现象，有地无人耕。

  因此，耕地不是说总量已经20亿亩了还要不要保护的问题，而是如何保护的问题。这里面大有学问可做。做得好不好，事关中华民族的可持续发展。

  地球是万物之本源，土地是一切生产的源泉。我们今天为止似乎还没有高度认识到这是生存发展之基之本。

  土地制度须长远谋划

  中国为什么保护不了土地？问题就出在我们长期以来都是重经济、轻社会。城市化是我们今天经济发展的主题，去年最新的数据显示，城市建设用地约合5.25亿亩，城镇化人口去年占到54.7%。

  但在城镇化的同时，我们在农村也没有消停，甚至更严重。农村建设用地是城镇化用地的4倍。随着农村建设用地的扩张，每年1300万进城人口中有260万农民不再拥有土地。去年最新的数据显示，如今的失地农民总数已经达到1.12亿，再加上1994年之后出生的2亿人本来就没有分到过地，因此到2020年合计约有3亿农民与土地无关，土地再怎么改革，与这3亿农民没有太大的利益关系。

  这3亿人未来靠什么？可能的途径就是社会救助机制，建立公平的社会价值。我们为什么城市越来越大，农村越来越小？就是因为重经济，轻社会。只追求经济发展，而城市显然有利于经济发展。因此城市的土地面积不断扩大。城市扩张还有一个重大动机是土地财政。2010年时，中国土地财政中的土地出让金达到2.7万亿元，当时媒体都纷纷报道说，这太多了。政府也觉得太多了，开始控制。但是大家知道，控制来控制去，经济发展的主线不变，城镇化的大趋势不变，这个数字还在涨。土地出让金去年创出历史新高：4.36万亿元。为什么？因为在城市化过程中，耕地反而是最容易被征用的，因为基本上不涉及拆迁问题。一些地方政府的角色在这中间也有点暧昧，我们的政府既是教练员，又是裁判员，又是运动员。政府既可以规划，又可以审批。结果导致某些地方，能以每亩几万块钱的价格把地收来，然后以百万的价格出让。

  大家一定要记住，我们有3亿与土地没有关系的农民，这是一个可怕的数字。到2025年左右，我们不仅有3.5亿的农民工，还有3亿老人的问题，老人问题还涉及农村老人问题。到2020年中国农村的老龄化率将达到20%，我们不用等到2025年就有3亿老人。

  如此一来，养老问题怎么解决，农民工的问题怎么解决，我们的社会制度对此都要提前作出很好的考虑。

  中国的土地制度到今天已经必须进行长远谋划。去年，中央委托中国科学院做中国土地制度改革的总体设计方案。包括五项制度的改革，今年有三项已经推进。主要包括耕地制度，集体土地入市制度，还有农村集体土地有没有产权等问题，准备赋予农民更多的财产权利，因为没有资产哪来的财产收益？另外，农村草缺、地缺的问题也有涉及，期待得到好的落实。

  最后，土地制度的调整离不开高端智库的研究、调查和政策建议。如今以经济发展为主，地理与自然资源等方面的专业不够重视，而经济学有时候容易短视。因此，作为研究人员，我们要做的工作很多，其中也包括发出更多的声音。

  （作者系中国科学院地理科学与资源研究所区域农业与农村发展研究中心主任、北京师范大学长江学者特聘教授。本文根据作者在北大国发院瑞意高等研究所成立仪式上的发言整理而成）