金融监管框架改革需找准着力点

（上接A1版）

（三）合理借鉴他国监管方案，顺应国际趋势。

放眼国际，从2008年金融危机以来，从发达国家美国、英国、德国到发展中国家巴西、南非，整个国际金融监管体系改革的架构都呈现出由中央银行统一牵头和协调的宏观审慎监管趋势。具体表现在以下两方面：

一是明确了中央银行宏观审慎管理在防范和化解系统性金融风险中的核心地位。2008年全球金融危机之后，国际社会对危机成因和教训进行了深刻反思，认识到现行注重金融机构个体稳健的微观金融监管缺乏对宏观经济及系统性金融风险的监测、评估和管理，需要从宏观视角防范化解系统性金融风险，以弥补传统货币政策工具和微观金融监管的不足。危机前，约三分之二国家以法律形式明确中央银行具有监督管理金融体系的职责，2009年以来该比例达到五分之四，并仍在上升。全球60多国通过对中央银行法的修订赋予中央银行金融监管职能。G20和BIS等国际组织和主要经济体都强调要以中央银行为核心，构建货币政策、宏观审慎管理、微观审慎监管协调统一的新型金融管理体制。美国、欧盟、英国、德国等都先后设立了以中央银行为核心的系统性金融风险管理委员会，专门负责宏观审慎管理，并加强宏观审慎管理与货币政策的协调配合。

二是世界各国加强了对系统重要性金融机构的风险防范和监管，并将其纳入中央银行管理之中。美国于2010年6月出台《多德-弗兰克法案》，将金融稳定监督委员会认定的系统重要性金融机构和系统重要性非金融机构均纳入美联储的监管范围。美国保险集团（AIG）、保德信金融公司（Prudential Financial）和通用电气金融服务公司（GE Capital）由金融稳定监督委员会指认为系统重要性非银行类金融机构并纳入美联储的监管范围，首次打破了保险公司在联邦层面没有监管者的局面。欧盟于2014年11月4日启动银行业单一监管机制，欧洲中央银行直接监管占欧元区银行业总资产85%、总资产占所在国GDP20%以上或总资产超过300亿欧元的130家系统重要性银行，并有权对其他银行实施直接监管。英国于2010年6月通过《2010年金融服务法》，撤销金融服务局，重新赋予了英格兰银行对存款机构、保险机构及重要的投资公司等系统重要性金融机构审慎监管的职责。德国中央银行与金融监管局共同监管银行业，危机后，中央银行被赋予对德国金融市场的宏观审慎监管职责，金融监管局行使微观审慎监管职权。南非储备银行作为中央银行，与金融服务理事会共同行使金融监管职责，南非储备银行负责对全部银行业金融机构监管，金融服务理事会负责监管非银行金融机构。法国、爱尔兰等国建立了以央行为核心的金融监管框架。韩国修订《韩国银行法》，通过扩大监管职权及增加宏观审慎工具，进一步强化中央银行维护金融稳定的职能。印度储备银行作为中央银行不仅负责制定货币政策，而且对整个银行业金融机构实施监管，证券交易委员会、保险监管和发展局分别负责对证券业和保险业实施监管。

（四）中国应构建由央行牵头的宏观审慎监管框架，协同银监会、证监会、保监会发挥好微观审慎监管功能。

中央银行在金融系统中具有最后贷款人功能，应当处于宏观审慎管理的主导地位，从法律上和实践上应当保证央行对市场信息的获取、政策执行。因此，中国应在现有的一行三会基础上，建立以央行作为牵头方和引领者的宏观审慎监管框架，通过央行的协调作用加强不同监管机构间的联系，从而将宏观审慎和微观监管的协调机制融入监管体系。

如此安排具有以下几点好处：

一是便于构建起货币政策、宏观审慎管理和微观审慎监管“三位一体”的金融管理体制，可更好协调货币政策、金融稳定与金融监管的关系，解决货币调控传导不畅问题。

二是便于建立集中统一的金融基础设施（如货币支付清算、结算系统，金融产品登记、托管、清算和结算系统，等等）和金融业综合统计体系（以及中央金融监管大数据平台），解决系统性金融风险识别和预警能力不足问题。

三是监管工作由央行主导相当于在监管层面加强了决策统一，远胜于在一行三会间另外构建协调机制。无主导的协调最后的结果很可能是相互推诿、扯皮和延误时机。以央行为中心的布局不仅可以纠正现行体制下监管机构地盘意识和行业保护倾向，还有利于形成统一监管标准并防止监管套利，防止滥设行业性保护基金，理顺发展目标与监管目标关系。

四是有利于通过监管分工提高监管效率。央行负责宏观管理，在市场基本安全稳定的情况下不插手微观监管。通过允许个别产品违约和机构破产释放风险是化解系统性风险的必要措施，也是打破刚性兑付、促进金融市场价格形成的必要环节，只要不对系统运行产生巨大影响对于市场的健康发展都是有利的，不应当为保护个别中小银行和存款人利益动用央行资源。包括新型的互联网金融、P2P机构等在内的新金融模式也应当由微观监管部门负责消费者保护工作，约束机构行为。

五是有利于对市场影响力巨大的金融控股公司进行监管。金融危机的爆发昭示着系统性风险滋生的载体不再局限于传统的“太大而不能倒”的银行,而是包括不同类型的具有市场影响力的金融机构；由于我国体制原因，成立金融控股公司成为金融业从分业监管到混业经营的有效途径。中国工商银行、中国建设银行和中国银行已经通过在境外设立独资或合资投资银行向金融控股集团转变，中信、光大、平安等金融控股公司在市场上的份额也在逐步扩大，如果单纯按照行业分类监管，具有一定难度，但是如果按照规模测算，一旦其达到标准便可纳入央行的宏观审慎管理框架之中。

（作者系中央财经大学中国银行业研究中心主任、教授）