“五路并举”为农民增收注入新动能
| ||
|
■改革开放以来，我国农民收入先后经历三个高增长期。农民收入的持续增长，为实现城乡居民收入增长和经济增长同步打下坚实基础，也为社会的和谐稳定作出重要贡献。
■当前我国农民增收面临一定困难，传统增收渠道缩窄、动能趋弱，但也要看到，城乡统筹、产业融合发展中一些新的增长点正在孕育兴起，如果政策支持到位、制度改革到位，新旧动能迭代更替有望顺利实现。
■政策支持是农民持续稳定增收的基础保障；改革是农民持续稳定增收的强大动力；创新是农民持续稳定增收的重要途径；补短板是农民持续稳定增收的重要抓手；扶贫是促进贫困户增收致富的重要保障。
■立足新形势新阶段，以创新性思路、系统性举措破除增收难题，加快拓宽农民增收新渠道，促进增收动能接续转换，对维护农村社会稳定、促进经济社会持续健康发展具有重要意义。
□涂圣伟
改革开放以来，我国农民收入先后经历三个高增长期，分别是1978-1984年、1994-1996年和2004-2012年，家庭联产承包责任制的实施、农产品市场化改革和强农惠农政策的叠加支持，是促进农民收入较快增长的三大动能。农民收入的持续增长，为实现城乡居民收入增长和经济增长同步打下坚实基础，也为社会的和谐稳定做出重要贡献。
但近年来，随着中国经济进入中高速增长阶段，前期农产品价格支持政策进入调整期，支撑农民增收的传统动能逐渐减弱，经济下行压力加快向收入分配领域传导，我国农民收入增速逐年下台阶，高增长“黄金期”终结，区域性、行业性和群体性减收问题日益凸显。到2016年，我国农民人均可支配收入实际增速降至6.2%。农民收入增速持续下降，不仅抑制了农村消费增长势头，也给全面建设小康社会特别是农村贫困人口的如期脱贫带来严峻挑战。
立足新形势新阶段，以创新性思路、系统性举措破除增收难题，加快拓宽农民增收新渠道，促进增收动能接续转换，对维护农村社会稳定、促进经济社会持续健康发展具有重要意义。
■
当前我国农民增收面临一定困难，传统增收渠道缩窄、动能趋弱，但也要看到，城乡统筹、产业融合发展中一些新的增长点正在孕育兴起，如果政策支持到位、制度改革到位，新旧动能迭代更替有望顺利实现。
1、农业规模经济发展中孕育增收新动力。
收入增长从根本上取决于生产效率的提升。发达国家的普遍经验是，在产业结构高度化过程中，农业与非农产业相对劳动生产率的差距会逐步缩小，第一产业就业人员收入也会超过或达到全社会平均水平。
目前我国农业劳动生产率约为世界平均值的47％、高收入国家平均值的2％、美国的1％，农业与非农部门相对劳动生产率差距很大，这是导致农民收入偏低和城乡收入差距难以根本缩小的重要原因。但这也意味着，通过提高农业劳动生产率使农业收入达到全社会平均水平，农民收入还有很大的提升空间。
我国农业劳动生产率长期难以提高，很大程度上在于农业经营规模过小、规模不经济，出路在农业适度规模经营。据国务院发展研究中心农业规模经济发展课题组对种粮农户的全国范围的实地调查（2016），我国粮食种植户单产水平随着经营规模的扩大，大致呈现先升后降的“倒U”形变化趋势，粮食种植户的亩均利润也是如此，最适当规模为每户100-200亩。目前我国农户经营规模在30亩以下的占到96%，要达到适度规模水平，实现最佳规模经济效益，农业规模化经营还有很长的路要走。推进农业适度规模经营，扩大土地经营规模和社会化服务规模，提高农业劳动生产率，有利于推动农民增收实现从“增量提价增收”向“效率质量增收”转变。
2、农村集体经济发展中孕育增收新动力。
改革开放以来我国农民收入增长主要依靠家庭，集体在农民增收中的作用发挥不充分。而事实上，通过做大做强集体经济，打通农民从集体经济发展中增收的通道，兑现集体资产收益权，可以让农民通过分享集体资产增值收益实现增收，这方面还有很大空间。从部分发达地区经验看，通过深化集体产权制度改革，大力发展新型农村合作经济，使资源变资产，资金变股金，农民变股东，集体资产分配收益已经成为农民收入的重要组成部分。
例如，苏州把发展村级集体经济作为增加农民收入的有效途径，积极发展农村新型合作经济，推进资源资产化、资产资本化、资本股份化、股份市场化，形成了集体经济与广大农民持续共享增值收益的长效机制。2015年苏州人均财产性收入达到2712元，对可支配收入增长的贡献率达到10.6%。
从部分集体经济薄弱地区的最新探索看，通过资产折股量化、盘活土地资产等方式发展壮大农村集体经济，也能为农民提供可持续的增收渠道。例如，安徽省金寨县作为国家贫困县，探索出“光伏扶贫”模式，在218个村每村筹资建设一座装机60千瓦的村集体光伏电站，年收入6.5万元，改变贫困村多年无村集体经济收入的窘况，农民也从项目中获得更多收益。
据统计，目前全国农村集体经济账面资产总额达到2.4万亿元，按58万行政村测算，每个村平均规模达到400多万元。如果能创新农村集体经济实现形式，对集体资产进行有效运营和盘活，使大量“沉睡的死资产”变成农民增收的“金饭碗”，形成家庭性增收与集体性增收“双支撑”，农民增收的基础将更加稳固，防范减收风险的支撑也会更加稳固。
3、农村融合经济发展中孕育增收新动力。
农村产业融合是产业结构高度化和农业现代化的重要趋势，也是拓宽农民增收渠道的重要举措。农村产业融合通过提升农业产业链和价值链，既能做大存量收益，也能创造出增量收益，农民可以通过加工增值增收、功能拓展增收和新业态、新模式增收。
从全球范围看，日韩等东亚小农经济体通过产业融合构建起高质量的农业供给体系，美国、荷兰等国家在产业融合中塑造了全球农业引领型发展优势，从效果看都促进了本国农民增收。国内实践也表明，产业融合发展对繁荣农村经济、增收农民收入具有重要带动作用。
如，安徽省通过农业“接二连三”、农产品加工业“接一连三”，休闲农业“接二连一”和信息技术“接三连二连一”，探索形成了多样化的产业融合模式，取得积极成效。全省现代农业产业化联合体900多家，休闲农业接待人数达5000多万人次，农产品电子商务营销主体近1000家。重庆奉节县通过发展农产品电商，全县农特产品网销累计达2亿元，农产品溢价10%以上，电商直接带动60个贫困村、近1万户贫困户网上出售农特产品，并带动近500户贫困户就业创业，帮助贫困户户均增收750元。
总体看，当前制度、技术、市场和要素条件的深刻变化和交互影响，正在集聚和催生农村产业融合的新动能，如果能及时破除相关制度性障碍和市场功能性障碍，农村产业融合有望成为农民收入下一个增长点。
4、农村土地制度改革中孕育增收新动力。
伴随城镇化推进和人口大规模转移，农村土地的社会保障功能开始弱化，资产功能逐步增强，通过市场化改革手段推动土地有资源变资产、资产资本化，可以有效增加农民的财产性收入。
通过测算，如果全国30%的农村空置闲置和低效用地能通过“地票”方式盘活，就能产生约3.6万亿元的农民地票收益，农民人均可一次性增收5000多元；如果50%的集体经营性建设用地能够顺利入市，就能带来1.4万亿元收益，农民人均可一次性增收2000多元。
赋予农民土地改革红利，需要土地制度改革破题为前提。目前我国农村集体建设用地（包括宅基地）使用主体和交易存在诸多限制，农民缺乏完整的收益权和处分权，造成农村建设用地大量空置闲置和隐性流转，不仅影响农民财产性收入增长，而且带来农村“空心化”、小产权房等问题，给农村发展和新型城镇化建设埋下重大隐患。
按照国土资源部数据，目前我国农村居民点空闲和闲置用地面积达3000万亩左右，相当于现有城镇用地规模的1/4，低效用地达9000万亩以上，相当于现有城镇用地规模的3/4。现行土地制度改革试点仅允许探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地，在农村人口大量转移、农民进城购房已成趋势的背景下，这种试点实质意义不会很大，限制使用对象，使农村集体建设用地权利难以资本化。如果土地制度改革“最后一公里”不突破，改革的增收红利将大打折扣。
5、县（镇）域经济发展中孕育增收新动力。
县城和小城镇在活跃农村经济、增加农民收入方面具有重要作用，县（镇）域经济的壮大有利于增强城镇集聚经济和人口的能力，吸引农村人口向城镇转移落户，也有利于减轻人口对耕地的压力，推动农业规模经营，提高农业生产效率；同时人口在县城和小城镇集聚，还能创造更多的就业创业机会，为农村产业融合发展和农民就近务工提供平台，辐射带动农民增收；农民进城落户带来城镇建设用地需求增加，对加快农村土地制度改革提出要求也创造了需求，为农民获取土地收益提供了条件。
目前，由于公共资源按城市等级配置，县城和小城镇能获得的资源很少，集聚经济和人口能力不足，导致县（镇）域经济发展滞后。通过做大县域经济，培育特色小（城）镇，构筑农村三产融合和农民创新创业综合平台，农民增收还有空间。
6、农民创业经济中孕育增收新动力。
农民和返乡农民工是大众创业、万众创新的重要群体，促进“打工经济”向“创业经济”转变，可以为农民增收开辟新途径。改革开放以来，农民在发展非农产业、创办乡镇企业等方面发挥了积极作用，投资创业收入成为农民收入的重要补充。近年来，随着国家“大众创业、万众创新”战略深入推进，农民创业创新呈现蓬勃兴旺态势，截至2015年底，农民工返乡创业人数累计已超过450万，约占农民工总数的2%。
通过以创新引领创业、以创业带动就业，吸引资源要素向农村聚集，推动农村一、二、三产业融合发展，不仅可以直接促进农业农村经济发展，带动就业增收，而且促进了科技、管理知识在农业生产中的扩散和传播，有利于提高农业生产者素质，促进现代农业发展。例如，苏州吴江区农民通过投资创办企业、兴办实体，投资创业新收入占到农民人均可支配收入的24%。
但是，农民通过创新创业实现增收，目前还面临诸多困难，主要表现为“四缺三不全”，即缺知识技能、基础配套（用地、基础设施）、缺资金、缺好项目、创新创业服务体系不健全、创业管理体系不健全、创业孵化退出机制不健全，制约了农民创新创业。
以土地为例，目前政府建设用于农民工创业的孵化基地数量少，创业场地十分短缺，农民无地可创、无钱可创。如果不能系统解决农民工创业融资、用地等问题，农民工创业只能是“星星之火”，难以形成“燎原之势”。
■
当前我国农民增收形势复杂敏感，促进农民持续稳定增收，基础在稳定家庭经营收入和工资性收入“双引擎”，确保农民收入增长不失速；空间在加快释放促增收潜力，形成传统增收动能提升与新动能发展“双支撑”，确保增收动力接续不断档；重点在防范区域性、群体性和行业性减收风险，保增收与防风险“两手并举”，确保农民安全增收不滑坡；关键在促进贫困户脱贫增收，形成外部多元扶贫与内部自我脱贫互动机制，确保贫困人口如期脱贫不掉队。
要围绕增加农民收入、提升农民获得感，坚持开源增收和节本减负增收并举，把握好供给侧结构性改革的力度和节奏，实施政策挖潜促增收、深化改革促增收、强化创新促增收、弥补短板促增收、精准扶贫促增收“五路增收”，构筑农民增收长效机制，确保2020年农民收入比2010年翻一番。
1、政策挖潜促增收。
政策支持是农民持续稳定增收的基础保障。近年来中央出台一系列强农惠农政策，有效避免了粮食增产条件下“谷贱伤农”问题的发生，农民从粮食增产和粮价提升中得到双重实惠，“种粮不吃亏，务农有盼头”。但从调研看，一些惠农富农政策在操作落地上持续性、精准性不强，政策助农增收潜能还有待进一步释放。
例如，农业支持政策效果大量外溢，流通环节分利过多，农民真正得到的实惠不多；农民工职业技能培训供给与需求难匹配，政策覆盖范围和效果不尽乐观，农民工通过提升人力资本就业创业的难度较大。新常态下促进农民增收，国家政策支持不仅不能“抽薪”，还要进一步“加火”，但这并不意味着要一味增加财政投入总量、搞政策叠加，而是要在抓好政策落地生根上想办法，在用足用好用活现有政策上挖潜力。
2、深化改革促增收。
改革是农民持续稳定增收的强大动力。从历史上看，农村改革进展越快的时期，往往也是农民收入增长比较快的时期，反之增速就会放缓。当前我国农业农村发展进入新阶段，无论是化解农业供给结构性矛盾，还是构建农民持续增收长效机制，根本上要靠深化改革。
近年来我国农村部分领域的改革已经提速，但一些关键领域和重点环节的改革进展甚微，特别是一些涉及国家与农民、城市与农村、农民与土地等重大关系的改革进展不快，改革“卡脖子”和“最后一公里”问题突出。
新常态下依靠改革促增收，既不能“零敲碎打、浅尝辄止”，也不能只在农村内部“转圈圈”，要着眼工农城乡等重大生产关系调整，在城乡改革联动上、在农村综合改革上、在土地等关键制度改革突破上下更大工夫，充分释放改革促增收的红利。
3、强化创新促增收。
创新是农民持续稳定增收的重要途径。当前破解农业发展的“天花板、紧箍咒”，促进农民增收，关键在创新、出路在创新、潜力也在创新。强化创新促增收，关键要聚焦“两类创新”、抓住“两类人群”。
所谓“两类创新”，即既要在科技创新上有更大突破，推进生物技术、信息技术等现代技术与农业深度融合，推动农业从传统要素主导的发展转为科技、人才等创新要素主导的发展；同时也要在农业经营模式、商业模式创新上有更大作为，依靠新产业、新业态、新模式发展使农民分享更多的产业链和价值链收益。
“两类人群”是指农业新型经营主体和返乡农民工，要发挥农业新型经营主体在应用新技术中的示范作用和创新中的引领作用，带动广大农民增收致富；要结合返乡农民工创业特点和需求，加大农民工返乡创业创新支持力度，但也要防范拔苗助长、蜂拥而上，有序引导农民工在家门口创业增收。
4、弥补短板促增收。
补短板是农民持续稳定增收的重要抓手。全面建成小康社会，农业农村是短板。农业农村之“短”，主要“短”在农业基础设施、农村公共服务和环境治理上。
近年来我国持续加大对农业和农村的投入，农民生产生活条件得到显著改善，但农业基础设施依然比较薄弱，“年景好了多打粮，一遇灾害就减产”，农村基本公共服务水平水平低、功能弱，农村环境污染形势严峻，不仅影响农业稳定发展，也影响农民生活水平提高。
下大力气补齐农业农村短板，加快农村基础设施和民生事业“还账”和“补课”，加快推动基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖，不仅能让农民在农业综合生产能力提升中增收，在公共服务改善中增强获得感，也可以创造出更多的就业岗位，拓宽农民务工增收渠道，实现扩大投资和增加就业、改善民生有机结合。
5、精准扶贫促增收。
扶贫是促进贫困户增收致富的重要保障。实现现行标准下农村贫困人口增收脱贫，是农民增收的难点，也是最为紧迫的任务。推进精准扶贫促增收，要坚持“三个结合”。
一是个人脱贫与集体脱贫相结合。既要做好“一户一策”帮扶活动，实现贫困户精确识别、精准扶持、精准管理；同时也要创新扶贫模式，壮大贫困村集体经济，让集体经济成为贫困户资产收益扶贫的重要途径。
二是统筹推进和难点突破相结合。既要系统推进贫困地区产业开发、基础设施和社会事业建设、生态环境改善，同时又必须聚焦重点，集中力量解决制约贫困地区发展的瓶颈问题，以难点突破带动整体发展。
三是外部支持和能力提升相结合。要把项目扶贫与提升贫困人口素质、实施就业培训结合起来，继续加大扶贫开发支持力度，同时要充分挖掘贫困地区的内在潜力，加强产业开发力度，提高贫困地区“造血功能”和贫困户自我发展能力。
（作者单位：国家发改委产业与技术经济研究所）
