推进国企从管企业转向管资本的关键一步
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国企国资改革要围绕资本做文章，就得把国有资本的宏观管理、投资运营、监督评价等职能分开，将国家的所有权、出资人的产权、企业的经营权分离。国有经济一旦以国有资本为微观基础，就意味着国有经济是“渗透式”的，具有开放性，与民营经济能彼此融合。这无论对做强做优做大国有经济，还是防范化解重大经济金融风险，都堪称最优选择。同时，这也预示着国有经济的发展从此不再局限于国企这个外壳，而能在广阔的空间发展壮大。
2018年，国企国资改革继续提速。
国务院国资委主任肖亚庆1月15日在中央企业、地方国资委负责人会议上描述了2018年国企国资改革路线图：在混合所有制改革方面，将选择具备条件的央企推进集团层面股权多元化，探索有别于国有独资公司的治理机制和监管模式，积极推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混改；在重组方面，聚焦国家战略领域，坚持市场化导向，加快横向联合、纵向整合和专业化重组力度；在监管职能改革方面，出台权力和责任清单，确保职能定位更准确清晰、监督管理更规范高效；在公司治理方面，着力推动央企集团层面全面建立规范董事会，增强董事会决策能力和整体功能。
2017年，国企国资改革取得了一系列突破，在电力、石油、天然气、民航、电信及军工等领域推进混合所有制改革试点，引入各类投资者40多家、资本超过900亿元。肖亚庆讲话表明，2018年国企国资改革的最大看点依然是混合所有制改革和公司制改制，具体将聚焦两条主线：从全民所有制改革为国有独资企业，从管企业改革为管资本。
近期，有大批国有企业从全民所有制企业改为国有独资。国家电网、中国通号、中国铁物等央企的公司制改制已全面完成，中央企业集团层面公司改制方案已批复完毕，其中包括中铝公司、中核集团、中船重工、中国化工集团等。各省级国资委出资企业改制面达到了95.8%。
从全民所有制改为国有独资的目的是什么？其中又有什么差别？全民所有制企业又称为国有企业，但广义的国有企业还包括国家控股的股份有限公司、有限责任公司和国有独资公司，全民所有制企业只是国有企业的一种。所以，全民所有制是国有企业的一种细化，将以前广义的国有企业明确到了具体哪一种国有企业。全民所有制企业是根据全民所有制工业法设立的企业，不存在股东，只有主管机构。而依据公司法，就该存在股东，以及相应的董事、董事会等。所以，改制的目的有三：推动国有企业政企分开；完善公司法人治理结构；提高企业经营管理水平。其中最直观变化是，改制后，政府能直接任命人员的范围减少，对公司制企业来说，股东（或出资人）委派董事，董事会选择聘任经理层。
各大国企集团是天然的国资投资运营平台，而目前集团层面行政化较为严重，迫切需要公司化改制设立董事会，完善现代企业管理制度，确保“管资本”转型的成功。2017年上半年，《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》正式印发，标志着国资监管机构从以“管企业”为主向以“管资本”为主迈出了实质性的一步。
因此，推进公司制改革的内在逻辑关系非常明了：国企加速从全民所有制企业改为国有独资公司，意在为推进国有企业从管企业向管资本的改革做准备。十九大报告提出：“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。”中央经济工作会议延续了十九大报告关于国企国资改革的提法。改革国有资本授权经营体制的重要性得到增强，要做强做优做大国有资本。这里蕴含的重要变化，是国企要大力推进从管企业到管资本的改革，这既是国有经济发展的新方向，也是国资国企改革思路的突破。混合所有制改革，强调的是企业的全球竞争力，而非国企规模。
中国财政科学研究院院长刘尚希近日对国有经济微观基础应定位在“资本”的分析，为国企向“管资本”改革提供了理论依据。他认为，以往长期受计划体制的影响及发展国有经济形成的路径依赖，国有经济的微观基础不由自主地定位在“企业”上。在这种逻辑支配下，国有经济发展与市场经济平等竞争要求产生了严重的内在冲突。随着经济发展进入新阶段，不能再把国有经济发展的微观基础定位在国企上了。
据刘尚希解释，企业是产权的一种组织形式，国企仅仅是国有资本产权的一种组织形式，并不是唯一的。所以，国企国资改革要围绕资本做文章，就得把国有资本的宏观管理、投资运营、监督评价等职能分开，将国家的所有权、出资人的产权、企业的经营权分离。国有资本一旦得到授权进入市场，就以出资人身份形成各式各样的产权，可存在于各式各样的企业之中。国有经济一旦以国有资本为微观基础，就意味着国有经济是“渗透式”的，具有开放性，与民营经济能彼此融合，相互借力，共生共荣。这无论对做强做优做大国有经济，还是防范化解重大经济金融风险，都堪称最优选择。因此，定位在国有资本上来做强做优做大，预示着国有经济的发展从此将不再局限于国企这个外壳，而能在广阔的空间发展壮大。这样，一方面，大量国有资本存量由此可以激活，提高国有资本效率，增强发展新动能，防范并化解重大经济金融风险；另一方面，可以发挥国有资本的独特优势，融合看似对立的公共属性与市场属性，让国有资本成为社会保障、公共服务、经济安全等公共利益的强大支撑。
从管企业向管资本的改革还有个重要作用，那就是建立起党管理经济的新模式。依据1月14日发布的《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，从今年起，国务院将每年向全国人大常委会报告国有资产管理情况，晒一晒家底，接受全国人大常委会、全国人大代表及社会公众的监督。此举有助于提升国有资产管理的透明度和公信力。据报，广东省已经宣布该省人大常委会从今年起将每年听取和审议省政府提交的国有资产报告。为督促解决地方债务问题，还将建立省政府向省人大常委会报告地方政府债务管理情况的制度，地方债管理也将纳入省人大常委会的监督计划，并将成为省人大常委会常态化、制度化监督内容。
（作者系资深宏观经济评论人）
