破解中小企业融资难需在制度设计上着力

尽管时光穿梭将近一个世纪，中小企业融资约束或者是金融排斥问题依然存在。即使是在发达国家，政府也很难提供一套机制来实现金融机构和所有金融消费者的激励相容。

根据制度经济学原理，中小企业无法解决信息不对称、公司治理缺陷和经营资产质量等问题，这是由企业的交易成本决定的。换句话说，金融市场本身无法消除金融排斥，实现普惠金融的可持续发展。

从经济学的角度来说，要实现资源配置的帕累托最优，政府干预是必然选择。因此，制度设计和政策性金融是实现普惠金融和解决中小企融资难的关键。

□孙国茂

中小企业融资难的问题不仅在中国存在，也是世界各国普遍存在的经济现象，并且这一问题由来已久。

中小企业融资难是个全球性问题

1929年，席卷全球的经济危机爆发后，西方国家无一幸免地遭遇了经济萧条。在严重的经济衰退面前，各国政府开始实行干预，制定反危机措施。英国政府从金融业和工商业入手，依据第3897号皇家指令，委任苏格兰大法官麦克米伦成立了一个金融产业委员会，目的是想通过对英国金融业和工商业进行调查，寻找导致英国经济萧条的根本原因。

由于麦克米伦大法官担任该委员会主席，人们通常也将该委员会称作麦克米伦委员会（The Macmillan Committee）。1931年9月，经过对英国金融体系和大量中小企业长达两年的调查，麦克米伦委员会向英国政府提交了一份报告——《麦克米伦报告》（The Macmillan Report）。该报告认为，由于融资体制缺陷，使中小企业在发展过程中存在资金缺口。中小企业的资金需求大于金融体系愿意提供的资金数额。换句话说就是资金供给方不愿意以中小企业能够满足的条件提供资金。

值得一提的是，该委员会虽然是以麦克米伦的名字命名，但是这个由15人组成的委员会却包含了一些著名经济学家，连大名鼎鼎的凯恩斯也赫然在列，这足以使这份报告名垂青史。重要的是，凯恩斯的夙敌哈耶克认为这份报告主要体现了凯恩斯的观点。的确，报告建议英国政府维持金本位制度，实行管理通货和膨胀信用，加强对经济的控制，采取一系列措施解决中小企业的融资问题，以此摆脱经济危机。《麦克米伦报告》最早提出了信用约束的问题，今天，我们把这一问题称为“融资约束”。麦克米伦虽然不是经济学家，但却被视为现代金融史上第一个提出中小企业融资难题的人。《麦克米伦报告》问世后，中小企业融资缺口广为人知，也被称为“麦克米伦缺口”（Macmillan gap）。

自麦克米伦缺口提出以来，在过去的近一个世纪内，很多经济学家都在尝试从理论上进行突破，找出中小企业融资难的原因并寻求破解这一难题的方法。上个世纪50年代以来，由世界银行和各国政府组织完成了一些有关中小企业发展的调查报告。1969年，英国政府成立了以博尔顿为首的中小企业调查委员会，再次对中小企业进行全面考察。1971年完成的Bolton调查报告总结了中小企业具有市场份额较小、管理不完善和自主决策等基本特征，提出了中小企业主要的社会贡献是创造就业机会、实现规模效率、满足多样化需求、提高市场竞争性和孵化创新企业。此后陆续又有前英国首相威尔逊等人完成的Wilson委员会报告(1979年)和阿斯顿大学商学院完成的Aston商学院报告(1991年)，这些报告都无一例外地提到了中小企业融资缺口问题。

针对麦克米伦缺口和中小企业融资约束，各国学者们提出的理论和观点对经济政策和货币政策产生了不同程度的影响。对这些理论和观点进行梳理，大致上可以分为三种。第一种观点认为，是中小企业自身的原因导致了麦克米伦缺口。这一观点主要是从信息不对称理论和道德风险理论出发研究中小企业融资约束问题，认为融资方式的信息约束条件与向投资者传递的信号不同，产生的融资成本及其对企业市场价值的影响也存在差异。企业根据成本最小化的原则依次选择不同的融资方式，首先选择无交易成本的内部融资，其次选择交易成本较低的债务融资。由于信息约束条件可能会导致企业价值被低估，所以股权融资被排在融资次序的末位。这一种观点得到了很多国内学者的赞同。在国内的研究中，认为中小企业产生麦克米伦缺口的实质是因信息不对称导致市场失灵的文献比比皆是。第二种观点认为，金融制度或金融体系的原因导致了麦克米伦缺口。其实，《麦克米伦报告》也是这么认为的。这一种观点后来逐步发展演变成了著名的信贷配给理论。第三种观点与金融发展理论有关。产生于上世纪60年代的金融发展理论认为，一国金融发展水平其实是金融结构优化的结果。这一理论隐含一个观点，中小企业融资约束与金融结构和金融发展水平有关。随着金融结构优化和金融发展水平的不断提高，中小企业的融资需求将会得到满足。对麦克米伦缺口或中小企业融资约束的不同解释导致了解决这一问题的方法论上的差异。现实中，不同国家对中小企业有不同的经济政策和融资政策。然而，对于大多数国家而言，麦克米伦缺口并未随着时间的推移和金融水平的提高而消除，相反，它似乎已经成为一种难以消除的金融现象或经济现象。

上世纪90年代，两位从事社会学研究的英国学者Andrew Leyshon 和Nigel Thriftn在研究经济地理和金融地理对经济贸易的影响问题时，提出了金融排斥理论。从社会学角度来看，Leyshon 和 Thriftn主要针对英国社会一些地区和特定社会群体，如单亲家庭、失业者和低收入者等，不能得到金融服务的现象，提出了解决金融可得性问题。金融排斥指的是在金融体系中个人或机构缺少得到金融服务的一种状态，也包括社会弱势群体缺少足够的途径或方法接近金融机构以及在利用金融产品或金融服务方面存在诸多困难和障碍。这一理论认为，在利润目标的驱使下，金融机构会将自己产品和服务转向城市地区，或者主要针对城市地区提供能够带来丰厚利润的金融服务，而将农村地区、低收入群体和特定机构排斥在正规金融服务之外。Leyshon 和 Thriftn之后，研究消费金融的英国经济学家Elaine Kempson等人在1999年进一步完善了这一理论，并将金融排斥的对象和范围进行了扩展。在Elaine Kempson和Clair Whyley 合著的《被迫还是自愿：对金融排斥的理解和反抗》一书中，他们将金融排斥分为五种情况：一是机会排斥，即由于地理位置偏远或金融体系风险管理过程，使部分群体被排斥在金融服务体系之外；二是条件排斥，即因一些特定的金融限制条件将部分群体排斥在金融服务对象外；三是价格排斥，即由于难以负担的金融产品价格将部分群体排斥在金融服务对象之外；四是市场排斥，即由于金融产品销售和市场定位将部分群体排斥在金融服务之外；五是自我排斥，即部分群体因害怕被拒绝等原因将自己主动排斥在金融服务体系之外。扩展后的金融排斥理论不仅针对个人，麦克米伦缺口和中小企业融资约束其实都是金融排斥的结果。

发展普惠金融必须要有政府的支持

耐人寻味的是，虽然金融排斥理论与麦克米伦缺口相距60多年，但是它们却在同一个国家被提出，而且是金融业高度发达的国家。这一事实至少说明了两个问题：一是尽管时光穿梭将近一个世纪，中小企业融资约束或者是金融排斥问题依然存在；二是即使是在发达国家，政府也很难提供一套机制来实现金融机构和所有金融消费者的激励相容。2005年，联合国在推广“小额信贷年”活动时，根据一些金融不发达国家的实践，提出了普惠金融的概念。不论是从英文字面上理解，还是从本质上理解，普惠金融都是针对金融排斥而提出的，目的就是消除金融排斥。联合国强调普惠金融要立足机会平等要求、商业可持续性和以可负担的成本等三大基本原则，为有金融服务需求的社会各阶层提供适当、有效的金融服务。在联合国倡导下，G20将普惠金融纳入峰会议题，成立了普惠金融专家组，制定了《G20中小企业融资行动计划落实框架》。至此，中小企业融资问题成为普惠金融的重要内容。

但是，在长期的实践过程中，很多为金融消费者提供服务的普惠金融机构由于无法解决“成本弥补缺口”问题而逐渐改变了它们最初的宗旨和服务对象，研究人员将这种现象定义为“使命漂移”。那么，现在我们需要考虑的问题是，中小企业到底能否解决信息不对称问题？解决了信息不对称问题就能够获得所需要的融资了吗？金融排斥现象是金融发展的内生性问题吗？如果不是，为什么会发生使命漂移现象？

根据制度经济学原理，中小企业无法解决信息不对称、公司治理缺陷和经营资产质量等问题，这是由企业的交易成本决定的。这就是说，金融机构永远不要指望等中小企业解决了信息不对称问题再给它提供服务。在这一前提下，如果我们把金融排斥现象看成是金融发展的内生性问题，那么，使命漂移现象就是合理的或者说是自然会发生的事情。换句话说，金融市场本身无法消除金融排斥，实现普惠金融的可持续发展。这也意味着，普惠金融的发展必须有政府干预。政府干预的目的是帮助企业降低交易成本和帮助金融机构消除成本弥补缺口。政府的作用主要体现在两个方面：一是制度设计，二是资金引导。目前，在为中小企业提供金融服务和金融支持方面做得比较好的国家有美、英、德、日等国。在此，我们不妨看一下美国和英国政府解决中小企业融资问题的一些做法。

在美国，奥巴马政府期间中小企业数量已经达到2500万家，占全美企业总数的99%。诺贝尔经济学奖得主埃德蒙·菲尔普斯认为，中小企业具有更大的创新优势，让中小企业更容易得到融资可以极大地推动创新。事实也证明中小企业具有更强的创新能力。在美国，有50%以上的创新发明是由小企业完成的，小企业的人均发明创造是大企业的两倍。中小企业对科技进步也有很大的贡献，美国的高技术公司在起步阶段通常都是中小企业。1953年美国国会通过《小企业法案》和《小企业融资法案》后，美国中小企业管理局（The U.S.Small Business Administration，SBA）成立。SBA最初只是一个独立于联邦政府的办事机构，1958年美国国会将SBA确定为永久性联邦机构，为全美中小企业提供服务和资助。

美国政府对中小型企业的政策性贷款数量很少，政府主要通过SBA制定宏观调控政策，引导民间资本向中小企业投资。其中小企业融资方式主要有五种：一是向特定关系人的民间借款，约占中小企业投资总数的25％；二是商业银行贷款。由于中小企业的经营风险较大，资信比大企业低，商业银行一般不愿为中小企业提供贷款。为解决这一问题，SBA通过向中小企业提供担保的方式使中小企业获得金融机构的贷款。当然，贷款利率会因为担保而比大企业贷款要高出2至5个百分点；三是金融投资公司。由SBA主导的中小企业投资公司（Small Business lnvestment Companies，SBIC）和风险投资公司是中小企业的一个重要的融资渠道。1958年，政府规定由SBA审查和批准成立SBIC。SBIC是为中小企业提供融资服务的创业投资公司，只能投资于合格的中小企业，不能直接或间接地长期控制所投资的企业。投资方向主要是中小企业发展和技术改造。金融投资公司与商业银行贷款约占50%，贷款利率要高于商业银行的贷款利率；四是政府资助，由SBA向中小企业提供数量很少的直接贷款，约占2%；五是股权融资，只占10%左右。2012年，奥巴马政府颁布JOBS法案（也被称作《创业企业振兴法案》），为中小企业股权融资提供了巨大便利，股权融资比例呈上升态势。为了促进美国中小企业的科研开发，根据《中小企业创新发展法》，美国国会于1982年制定了中小企业创新研究计划，SBIR规定，所有划拨研究与开发费用超过1亿美元的，政府部门必须按一定比例向中小企业创新计划提供资金，用于资助中小企业开展科技开发和技术成果转化。该法定的比例具有很强的法律约束力，主要资助有技术专长和发明创造能力的科技人员创建技术企业。符合条件的中小企业均可向SBA申请中小企业创新研究资助，促使他们的专利发明变成现实。

进入新世纪以来，英国政府出台了很多政策扶持中小企业发展。在帮助中小企业解决融资难问题的过程中，英国政府主要从五个方面发挥作用。一是制定“中小企业贷款担保计划”，通过政府担保，中小企业可以从银行获得低于金融市场利率的长期贷款，差额由政府补贴。通过此计划所获贷款可用于除认购本公司股票以外发展企业的任何用途。计划规定，面向新老企业的中期贷款，使用期为2年至10年，一次可获得10万英镑贷款，利率为优惠利率加0.5个百分点；如果是创办两年以上的企业，最高可一次贷款25万英镑。政府对企业提供85%的担保。二是成立专门投资中小企业的金融公司，对中小企业提供长期信贷支持，解决“麦克米伦缺口”问题。金融公司经过评估，对任何富有活力的中小企业在各个不同阶段都提供资金支持。资金可划分为种子资金、启动资金、发展资金，收购其他股东出让股份资金，以及在经济不景气时提供的援救资金和结构调整资金。支持中小企业的项目主要是新产品或能开辟新市场的产品、高新技术开发、收购国内或国外公司、资本重组等。单项投资金额在10万英镑至2500万英镑之间，甚至更多。三是注重利用另类投资市场和风险投资基金对小企业给予资金扶持。如设立由100多家小型金融公司组成的“风险投资协会”，专门从事中小企业风险投资。四是帮助中小企业获得国际基金资助，以增强企业产品出口能力。五是政府部门自身或会同主要银行等投资机构，设立各项资助小企业发展的专项优惠贷款。如教育就业部的“小企业培训贷款”计划，小企业最多可以贷款12.5万英镑用于企业员工培训。此外，还有各种政府基金或优惠贷款，分别对新创建小企业、小企业技术创新、自我创业人员、高新技术小企业给予扶持。

制度设计和政策性金融是关键

党的十八届三中全会提出“发展普惠金融”后，国务院出台的《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》提出，小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体是当前我国普惠金融重点服务对象。大力发展普惠金融，是我国全面建成小康社会的必然要求，有利于促进金融业可持续均衡发展，推动大众创业、万众创新，助推经济发展方式转型升级，增进社会公平和社会和谐。值得说明的是，国务院关于普惠金融的发展规划是经过中央全面深化改革领导小组讨论后出台的。发展普惠金融的目的就是要提升金融服务的覆盖率、可得性、满意度，满足人民群众日益增长的金融需求，特别是要让农民、小微企业、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等及时获取价格合理、便捷安全的金融服务。

如果说联合国提出的普惠金融主要针对家庭和个人的话，那么中国的普惠金融既针对家庭和个人，也涵盖了中小微企业，并且把中小微企业放在了一个更重要的位置，这是由中国国情和经济现实决定的。从前面分析我们已知，金融排斥和麦克米伦缺口是中小企业信息不对称等原因导致市场失灵的结果，致使金融资源不能实现有效配置。从经济学的角度来说，为实现资源配置的帕累托最优，政府干预是必然选择。因此，制度设计和政策性金融是实现普惠金融和解决中小企融资难的关键。在过去的几年里，国务院和金融监管部门出台了一系列优惠政策，推动和实施针对中小企业发展的普惠金融。央行的《中国货币政策执行报告》也会有中小企业贷款的相关数据，但是，从经济运行的效果看，中小企业融资难和普遍面临的困境仍然不容乐观。

在社会融资规模持续紧缩条件下，融资约束是民营企业最大的困难。根据国家统计局数据，今年1月至7月份，我国规模以上国有企业营业收入为16.09万亿元，同比增长10.90%；民营企业营业收入为19.44万亿元，同比增长9.80%，民营企业收入增幅比国有企业低1.1个百分点。国有企业利润总额为1.19万亿元，同比增长30.50%；民营企业利润总额为1.02万亿元，同比增长10.30%，民营企业利润增幅比国有企业低了20.20个百分点。国有企业资产负债率为59.40%，民营企业资产负债率为55.06%，民营企业资产负债率比国有企业低将近4个百分点。如果把今年1月至7月的经营指标和财务指标与2017年末进行比较分析的话，结果令人担忧。与2017年12月相比，国有企业的资产负债率由60.04%下降到59.40%，下降了0.64个百分点；百元收入成本由81.74元下降到80.66元，下降了1.08元；收入利润率由6.44%提高到7.69%，上升了1.25个百分点。而民营企业的各项指标却呈反向变动态势：资产负债率由51.60%上升到55.60%，大幅上升了4个百分点；百元收入成本由87.03元上升到87.27元，提高了0.24元；收入利润率由5.93%下降到5.53%，下降了0.40个百分点。资产负债率远低于国有企业，说明民营企业面临融资难，但是资产负债率上升却不能证明民营企业融资约束放松。相反，从百元收入成本上升这一情况看，负债率上升很可能是由于高息债务导致财务成本上升的结果。就在不久前的一次会议上，央行行长易纲明确说到，民间借贷和小额贷款公司的利息在15%至20%之间。在资金成本提高和负债率上升的双重作用下，民营企业收入利润率下降势所必然，收入利润率下降本质上反映了经营状况恶化。

我们通过对山东场外市场挂牌企业年报数据的研究，验证了上述对国家统计局数据的分析。2017年，全省833家场外市场挂牌中小企业销售收入利润率为5.68%，与2016年相比下降0.39个百分点，而总资产收益率仅为3.65%，低于4.35%的同期基准贷款利率。

去年9月，颁布实施15年的《中小企业促进法》重新修订。新《中小企业促进法》将中小企业融资问题作为专章列出并规定，鼓励和引导金融机构加大对小型微型企业的信贷支持，改善小型微型企业的融资环境。与修订前相比，新法强调了产权保护、机会平等和构建普惠金融体系。很显然，新法的立法意图在于给中小企业创造一个公平竞争的社会环境。但问题是，由谁来推动这些新规定的实施？在缺失像SBA这样的执行机构的情况下，新法的立法意图和立法精神如何落实？所以，尽管前面做了很多分析，但是作为一种经济现象，中国的中小企业问题与其他国家并不相同。融资约束的原因至多是中小企业困境的表象性原因。近日，国务院召开促进中小企业发展会议。会议要求加大金融支持力度，强化货币信贷政策传导，缓解融资难融资贵问题；完善资本市场，拓宽中小企业直接融资渠道，更好满足融资需求。会议指出，中小企业是国民经济和社会发展的生力军，是建设现代化经济体系、推动经济实现高质量发展的重要基础，是扩大就业、改善民生的重要支撑，是企业家精神的重要发源地。从国务院会议释放的信息看，国家解决中小企业发展桎酷也许为时不远。从经济运行的种种迹象来看，改变中小企业生存困境也是迫在眉睫，刻不容缓了。

（孙国茂，青岛大学经济学院特聘教授、博士生导师，山东省人民政府研究室特邀研究员。）