□胡少维
关于未来我国区域协调发展的总体战略布局，“十一五”规划中做了完整的阐述，即推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部崛起，鼓励东部地区率先发展。国家提出要通过健全市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制等四大机制形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局。同时，为促进区域协调发展，创新地划分了功能区，即各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局。在新思路、新理念的导引下，2006年区域合作出现良好态势，2007年区域经济协调发展有望逐步向好。不过，在目前体制背景下，区域合作、协调由“虚”变“实”还需一个过程，区域经济发展特别是经济增长格局短期内也不会发生大的变化。要想真正实现中央提出的和谐发展，尚需在大的战略背景下细化相关政策措施、深化各方面体制改革。
区域经济政策走向判断
“十一五”规划纲要在区域政策上改变了以往偏重区域间经济平衡发展的取向，在强调发挥市场作用、促进生产要素在区域间自由流动、增强区域发展互动机制的基础上，进一步调整了区域政策。其核心思想是：更加强调各区域公共服务的均等化和控制居民收入水平差距；更加强调经济社会发展与人口资源环境在空间上的协调；更加强调按照市场规律办事，促进人口和生产要素向优势地区集中，以城市群为主体形态推进城市化。
编制全国主体功能区划规划是“十一五”规划中的一项新举措，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，编制全国主体功能区划规划，需明确主体功能区的范围、功能定位、发展方向和区域政策。2006年10月，国办发〔2006〕85号就编制全国主体功能区划规划的目的、意义、主要任务和工作步骤以及组织机构进行了部署，标志着全国主体功能区将由概念走向实务。这表明，“十一五”时期，我国将逐步改变过去依赖行业政策进行经济管理和调控的模式，进一步探索建立科学合理的功能区划，按照不同的功能区制定并实施因地制宜的区域政策，促进区域经济的全面协调发展，可以说，区域政策将翻开新的一页。
在这样大的背景和前提下，针对区域的产业政策，将引导优化开发区域转移占地多、能耗高的加工业和劳动密集型产业，提升产业结构层次；引导重点开发区域加强产业配套能力建设；引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。在财税方面，将增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。在投资政策方面，重点支持限制开发区域、禁止开发区域公共服务设施建设和生态环境保护，支持重点开发区域的基础设施建设。在国家区域援助政策方面，将着重针对关键问题区域展开。对于那些属于问题区域，如果问题的性质比较严重，而本区域自身又无法解决的，国家给予重点援助。
无疑，四个功能开发区的划分有利于强化区域调控，强调区别对待、分类指导，未来的区域政策将主要围绕功能开发区的性质展开。但由于功能区规划预计2007年年底才能完成，因此，2007年的区域政策可以说处于新区域政策的前夜，既要兼顾到未来区域政策的变化、走向，同时也要兼顾过去几年一直执行的区域政策，即基本按照西部、东北、中部和东部四大区域的地域框架统筹安排和部署全国的经济布局，坚持西部大开发战略、中部崛起和振兴东北老工业基地等相关政策不会发生大的变化，区域倾斜性政策将得以延续，而且政策将进一步细化。
区域经济发展趋势分析
区域经济一体化进程进一步加快。主体功能区的提出，必然要求对不同功能区的政府采取不同的绩效评价体系，以往单纯注重经济增长的评价方式将得到改变，从而在一定程度上可以打破行政区划的经济限制，促进商品和生产要素的自由流动，推进区域经济的一体化。同时，主体功能区的提出，也必然要求定位不同的功能区致力发挥自己的优势。对工业化程度较高的地区而言，这些地方应该加强功能区内产业链的分工，将劳动密集型产业向重点发展区转移，尤其是向地域相邻的地区转移，以垂直的产业链分工为纽带，进一步加强优先发展地区与重点发展区的物流和要素流动。这样，区域经济合作的水准将进一步提升。
地区经济发展差距仍呈扩大趋势。近年来，国家出台了一系列促进中西部经济发展的政策，中西部地区经济发展速度加快，但总体上看，东、中、西部地区经济发展差距扩大的趋势仍未改变。2007年，由于各地区的市场化进程差距明显，市场化程度不同将继续拉大区域间竞争水平的差距；知识经济发展的不同也将进一步拉大地区间产业结构的差距，东部地区在产业结构分工中将占据更加有利的位置，中西部地区受技术水平和经济基础的限制，资源加工业和农业仍是重点；由于基础设施和人力资源的差异，外资向中西部地区大规模转移还需要一个过程。特别是在新一轮宏观调控中，固定资产投资是重点所在，而欠发达地区对固定资产投资的依赖又明显强于发达地区，由此而导致的经济增长差距在经济调整阶段将会表现得更为突出。如果2007年节能、环保力度持续加大并纳入地方政府的考核体系的话，缘于民间资本的差距，东中西部经济增幅有可能进一步拉大。
发达地区产业结构、增长模式将会有所变化。目前，发达地区的产业结构普遍以第二产业为主，第三产业比重偏低。高消耗、低产出这一发达地区经济发展初期的显著特征并没有改变。因此，我国东部发达地区在经济高速增长的同时，同样面临着土地空间不足、资源能源短缺、环境污染严重、人口负荷过重等问题。显然，有效解决这些问题，必须贯彻落实科学发展观，实现经济增长方式全面、多维的转型。以相对成熟的工业为基础，逐步发展资源能源消耗低、附加值高的现代服务业，是发达地区破解资源能源约束难题的最佳现实选择，表现在产业结构上，就是以工业为主的第二产业结构稳中有降，第三产业比重稳步提高。事实上，在一种范围更广、程度更深、包含经济社会各个方面的“倒逼”因素的驱使下，2006年上半年，东部转型已经初现端倪：长三角的经济运行开始呈现出“可持续率先发展”的趋势，如投资拉动型增长方式初现改变迹象；“有效投资”成为经济结构调整的新导向，工业企业效益回升；自主创新投入逐步增加等；政府发展思维也在变革。2007年，在国家节能降耗、保护环境政策措施力度加大的情况下，由于东部发达地区经济实力相对较为雄厚，经济发展水平也到了一定程度，由此其产业结构将进入新的变化期，增长方式会发生潜移默化的变化。
环渤海地区发展潜力将得到发挥。环渤海地区具有天然的区位优势，山东和辽东半岛的石油、煤炭等自然资源丰富，交通、电力等基础设施也完善。京津冀城市群中的各大城市特色和优势十分明显，互补作用强：北京具有政治、文化和高科技的优势，天津具有港口和制造业的优势，石家庄具有商贸业的优势。一旦突破行政的藩篱，发展的潜力就会迅速释放出来。目前，这个区域内一体化的内在要求和愿望越来越强烈，国务院明确天津将逐步建成北方经济中心，滨海新区被确定为全国综合配套改革试验区，天津和北京在功能定位上首次有了明确分工，加上环渤海地区有着广阔的市场腹地，良好的资源禀赋，预计2007年该地区的增长潜力将开始逐步发挥出来。
城市群和大都市圈的主导地位进一步凸显。区域经济发展不仅受到自然禀赋和比较优势的影响，而且也取决于对可流动生产要素的吸纳。目前农村进入城市的劳动力已经达到1.5亿人，跨省流动劳动力90%来自中西部，82%流向东部地区，而且约有2/3农村转移劳动力进入地级以上大中城市。人口和经济活动向城市群和大都市圈集中的趋势增强，不仅形成巨大的城市基础设施建设投资需求和消费需求，还促进了城市群和大都市圈的发展。长三角、珠三角和京津冀等三大城市群成为经济发展最具活力的地区和增长极，在经济中的主导地位不断增强。可以说，未来区域间的竞争，不再是单个城市的竞争，而是以都市圈为基础的区域间的整体竞争。大城市圈的形成和城市圈之间的分工、合作与竞争，将主导区域甚至全国经济的发展格局。大城市圈对经济社会的作用将进一步加强，并将成为最具活力和实力最强的经济体系。特别是未来一段时间，各大城市的基础设施投资将大量增加，这将进一步拉高城市生产总值的幅度，增加其在总量中的份额。