|
去年底的一天，有机会与一位在建筑工地上打工的乡村老弟聊起来。他告诉我，为了远在江苏农村的一家老小生计，得努力找活干。他有两个孩子，原本并不想生第二个，可当地村镇“干部”多次找上门来，游说与鼓励他生第二胎。因为当地政府有头胎是女孩的可以申请生二胎的“土政策”（大部分农村地区亦如此），架不住 “干部”多次主动上门关心，并允诺生第二胎顶多交不超过2000元，他就要了第二个孩子。但令他至今仍在苦恼与气愤的是，第二个孩子眼看到了上学年龄，却还是个“黑孩子”———没有户口。原来，这孩子出生后，村镇政府公务人员却改口说，要上户口须交不低于5000元的罚款。由于这位老弟手头上拿不出，且明显感觉被“干部”诱导，故而拖到现在。
自从“非典”与公共医疗保障问题成为焦点以来，坐落在北京西直门外的卫生部办公大楼也就格外引人注目。其对面是人民医院的北门，两者之间有一条东西向马路，东头可以拐上西二环路的辅路。数月以来，每天早上我都会看见那条东西马路与二环辅路交汇处，至少有两位警察，多时四五位，还有警车。每次总有从人民医院北门出来想拐上二环辅路的车子在路口被警察截住罚款。每天“上班高峰”时，那里就更堵。开始，我想那个路口可能就不许右拐，处罚一些人，大家知道了，慢慢就会好的。但时至今日，天天如此。等我有一天去仔细观察一下时，才发现从医院北门出来没有提示车子不能右拐的明显标志。这就怪了：即便确实出于公共道路交通安全与秩序管理需要，不许那个路口右拐，但从天天发生而且人数较多的处罚情况看，公共执法机构就应该想想这其中的原因，就该树立起显眼的交通提示标志才是，岂能眼睁睁看着越来越多的人天天“违规”或“中套”呢？
也许有人认为这些事见怪不怪，不要小题大做。但这些看似不大的事，却是“民生”———“民生无小事”！况且，放眼观察我们的经济、政治与社会生活，性质类似的现象并不少。人们不能不关心这其中的原因是什么，如何才能减少这种现象。
村镇 “计生干部”也好，北京城里警察也罢，都是公共服务人员，他们的工作是行使公共权力的过程。按理，应增加民众的利益，怎么反而在很多时候却是负效果？原因当然很多，在此我想强调的重要因素，要么是制度的缺乏，要么是现存制度的弹性太大。
在越来越倡导制度与法治化的今天，我们的制度与法规已经多得不得了，它们显然都是公共产品。然而，按公共财政理论中的“等价交换”原则，纳税总量以每年20%的速度增长的近4万亿的“税费”，换来的某些公共产品，却是弹性太大，致使纳税人享受公共产品的效用下降，甚至是负效用。
明确与具体，而非模棱两可，是立法的原则。条款模糊或者弹性太大，就会给执法者太大的灵活性，就会日益夹杂着越来越多的政府、部门、小团体与个人的利益倾向，法规在无论如何都不可能是“大公无私”的行政与司法人员手上，就会变形，受侵害的只能是广大普通民众。这样的法规，还不如没有。
随便再举个例子吧。税法规定，税务机关有权对违法者“处不缴或者少缴的税款50％以上五倍以下的罚款”，罚款上下差十倍，而对于到底在什么情况下处罚多少却没有同等效力的法律说明。这等于说，罚多少由执法者说了算。难怪，“人情税”“关系税”如此普遍，并且难以根除；难怪那些大大小小土洋会计事务所的竞争焦点之一就是能否替客户“跑税务局”。
行政机构有太多的余地，“行政主导”也就无处不在了。所以，企业家要花相当一部分精力跑政府部门。尤其是，我们从改革开放之初遗留至今并日渐强化的一种现象是，行政监管部门凡事得“先试点后推广”，而这试点单位却是行政人员指定的。20多年后的今天，这种在行政人员强烈主观意愿主导下的“选秀造秀”，不仅严重偏离了公平竞争的市场经济原则，更是贻误市场良机，甚至导致大量社会资源浪费与损失。这样的事例，还少吗？
本来，华夏文明就是以“人之初，性本善”为哲学与管理处事原则的，相比以休谟所说“人人都是无赖”为理念而设立权力分离与制衡制度的西方工业文明，感性成分太大。主要靠“礼教仁义”等感性“人脉”来维持生活秩序，造成“人治”与“关系网络尤显重要”的传统根基与弊病惯性。所以，在以“理性”为突出特点的工业化进程中，我们实在太需要多一点“人人都是无赖”的认识，并以此制定法规制度来约束，并将法规制度尽最大可能明确具体，将公共机构限制在确实能为公众提供值得“等价交换”的公共产品轨道上来。
公共权力绝不是哪个团体哪个部门的，是由制度与法规明确规定的，必须在民众授权的范围与限度上行使。公共权力更是不可自由裁量的！留给公共行政与司法执法机构的“自由”越少，法规制度的质量就越高，制度安排与立法就越有效率，公权的行使也才有利于增进民众福利。