□邓聿文
温家宝总理昨天在政府工作报告中指出，今年拟从去年超收收入中安排500亿元设立中央预算稳定调节基金。这个基金的使用纳入预算管理，接受全国人大监督。此前，很多专家认为，中央稳定调节基金会作为预算外资金使用。
去年全国财政收入3.93万亿元，比上年增加7694亿元。对于这笔超收的巨额财政如何使用，是否纳入预算内管理，一直是建立公共财政的重要内容。而专家的预测之所以错误，并不是专家的原因。从近几年超收财政的实际使用情况来看，每年上千亿元的超出预算收入基本上全部用于追加支出，比如用于出口退税等，缺少人大的预算审批和监督机制，实际上是把这笔增收的巨额财政收入当作预算外收入或第二财政来用，这就很容易导致政府部门“今朝有酒今朝醉”，超收多少到年底都突击花掉的现象。
目前，中国预算制度存在的最大问题，是缺少一个覆盖所有政府收支、不存在任何游离于预算之外的完整统一的公共预算。我们还存在一个不受预算法制约的庞大的预算外收入。而预算的不公开、不透明以及预算外收支的“黑洞”，不仅使得腐败有机可乘，而且还严重影响了预算资金的使用效率和人民的福利，因为预算缺乏有效监督，掌握财政分配大权的官员就能根据个人的偏好和利害关系，将钱投到本不该投入的项目或者该投入的项目不投，从而使得财政配置资源的作用不能很好地发挥。
所以，如果把中央预算稳定调节基金还看作是预算外收入而不纳入统一的公共预算管理，将会重演过去地方“跑部前进”争要“专项基金”的情况，从而不能有效发挥该基金调节的作用。预算稳定基金的主要作用应该是建立稳定机制，即一方面为反周期财政政策的妥善实施提供一个平台；另一方面也为因为特殊原因，比如自然灾害和经济衰退，而陷入财务困境的地方政府提供类似救济或保险的机制。由此来看，需要明确的是，这个基金不是“第二预算”，它的意义在于“储备”，即将超收部分“存”起来，以备不时之需，而不是简单地在当年花掉。
当然，好的政策意图需要有好的管理。从公共预算的角度而言，关键是要建立新的政府支出功能分类体系，使全部政府收支形成完整统一的预算。事实上，政府收支分类作为预算管理的一项重要的基础性工作，直接关系到财政预算的透明度。
按照国际通行做法，政府支出分类体系包括功能分类和经济分类。功能分类反映政府的职能活动，如搞教育、办小学；经济分类是对各项具体支出进行剖析和核算，如办小学的钱究竟是发了工资，还是买了设备，或者盖了校舍？我们应该按照公共财政的要求，参照国际通行做法，逐步做到政府预算收支计划的制定、执行以及决算的形成等过程向社会公开，同时进一步细化预算，将所有的预算指标都核定到具体项目，使大家清楚要办哪些事，用多少钱，怎么用钱，做到责权钱相统一。这样做，政府的钱是怎么来的，做了什么事，做每项事花了多少钱，又是谁做的，怎么做的，在预算上都能清楚地反映出来，不仅为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供全面、真实、准确的经济信息，而且老百姓也能看得懂，并方便人大开展审查和监督。
此次中央预算稳定调节基金不仅纳入预算管理，接受人大监督，而且超收财政除了用于解决出口退税和退耕还林等历史欠账外，还依法增加对地方税收返还和一般转移支付，增加教育、科技等法定支出，增加社会保障基金、企业政策性破产、居民最低生活保障等支出，一句话，用这些资金弥补公共支出方面的缺口，可以说，中央稳定调节基金的这种安排，既符合公共财政的方向，对于更加科学合理地编制预算，保持中央预算的稳定性和财政政策的连续性，是完全必要的；又符合构建和谐社会的宗旨。
政府财政花的是老百姓的钱，应该采取公正、公开、透明的办法使用资金，以节约财政资源，取得更好的社会效益。中央预算稳定调节基金的建立，并规定将财政增收部分更多地向民生倾斜、向弱势群体倾斜、向改善公共服务倾斜，体现了公共预算和公共财政的性质，值得一赞。