□杨涛
政策性金融与商业性金融的分离，曾经是中国金融体系改革中的重大制度突破。随着金融问题逐渐成为决定中国经济增长和社会进步的重要环节，金融体系中各个层面的制度优化问题再次摆到了我们面前。其中，对于政策性金融在中国金融发展中的重新定位，也成为推进金融改革与提高金融效率的重要突破点。
从世界范围来看，政策性金融体系有三种基本发展模式。一类是美国模式，即由政府发起建立一些政策性金融机构，这些机构的运作是市场化运作，依靠专门法律来确定机构的业务经营；一类是日本模式，就是由政府发起设立、并长期保存政府控制的机构。如日本的“两行九库”，以及这之外的三个开发性金融机构；一类是德国模式，实际上是取美国模式和日本模式的中间形式，即在政府目标与商业运行之间达到最大限度平衡，代表性的是德国复兴开发银行。
美国的政策性金融体系主要表现出三方面特点。一是政策性金融机构一般都是由政府出资设立，然后逐渐转为债权人完全所有的合作性机构。二是并未形成行政化主导的、庞大的组织构架，而是以增进市场机制的效率、弥补商业金融的不足为原则，形成了多层次的、结构合理的机构体系。三是与其他国家的金融体系相比，美国的政策性金融更加体现了对市场机制的依赖性，政策性金融与商业金融密切结合在一起，事实上，由于美国具有非常发达和完善的资本市场和商业金融体系，政策性金融业务往往更多地会通过市场来进行。
回顾我国在1994年建立三家政策性银行时，基本思路是模仿日本模式，即以政府补贴和非盈利为目标，该模式此后逐渐陷入困境。进入21世纪，改革政策性银行的呼声日渐高涨，而国开行也通过有效引入商业化运行模式，成为三家政策性银行中最成功的典范。经过长期争论，今年的全国金融工作会议正式确立了政策性银行改革的原则和思路。其中开发银行将全面推行商业化运作，主要从事中长期业务；进出口银行和农业发展银行按照分类指导、“一行一策”的原则，深化内部改革。对政策性金融业务，今后将通过实行公开透明的招标制而展开。虽然改革细则尚未可知，但政策性银行实行商业化运行的基本趋势已定。
在本次改革尚未全面铺开之时，我们有必要进一步反思政策性银行的历史地位和作用。其中最大的问题，就是要避免政策性金融改革思路走向极端，即从预期亏损、财政补贴为基本思路，一举转化为完全商业化运行、盈利最大化为目标的思路。对此，我们有三方面判断。
一则，政策性金融机构全面商业化的时机尚未成熟。根据国际经验来看，政策性银行的商业化、市场化转型，都是建立在一国金融不断深化、资本市场较为发达的基础上。这样政策性银行才可能在特定政策目标约束下，游刃有余地进行资金运用和风险控制。即使是开行自身已具有商业化条件，但由于资本市场普遍缺乏风险分散工具，同样会面临巨大的中长期风险。
二则，政策性金融业务全面商业化的时机尚未成熟。政策性金融业务涉及的往往是商业金融难以自发解决的领域，多是市场失灵领域。各国经验表明，采取招标等市场化手段来实行政策性金融目标，通常是基于两种原因，一是超出了政策性银行的业务容纳能力，二是完全市场化运行更有效率。而从国内情况来看，包括农业发展在内的很多领域还需要大量以非盈利、甚至亏损目标的金融资源投入，也缺乏依靠市场商业化运行的成功模式。在此情况下，脱离专门政策性金融机构，全面实行业务市场化是不现实的。
三则，某些领域虽需要、但尚未建立起政策性金融支持，在商业化转型的呼声中容易被忽视。如中小企业、住宅等方面从未建立起有效的政策性金融支持体系，而这是多数国家所不可或缺的。
笔者认为，政策性银行商业化转型是总体趋势，问题在于不要操之过急。根据目前我国的经济社会发展现实，总体上应处于不断强化政策性金融体系的时期。对此，我们认同以条件相对成熟的开行作为商业化转型的试点，但同时在其他领域则要更加慎重。例如在农业方面应保持甚至扩大非盈利的政策性金融支持，建立包括纯政策性、政策性与商业性结合、纯商业性的立体的金融支持体系。此外，发展支持和约束中小企业和住宅市场的政策性金融机构，也是当前历史阶段所需要的。 （作者系中国社科院金融所货币理论与政策研究室副主任、副研究员）