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那位200多年前法国启蒙运动的代表人物卢梭，被很多撇着嘴的评论家说过“有点怪”。其实，哪个时代的哪个不甘于平庸而想做点事的人，不都是被认为“有点怪”吗？就说卢梭的《论人类不平等的起源与基础》和《社会契约论》两部书吧，不仅为18世纪末法国与美国民主革命提供了理论指导，其思想精神与政治理想更直接集中体现在美国《独立宣言》和法国《人权宣言》中，对后世产生了深远影响。
即便今天，人们在认识与讨论或创建与改革公共权力机构———政府时，特别是在批评与反对公共权力机构凌驾于公众之上的现象时，总要提及卢梭的《社会契约论》，认为政府作为公共权力的集中体现，其产生与存在是以同民众签了契约为基础的，既然是契约，双方就是平等的，公共机构与公权人员同普通民众的法律地位是一样的，“高高在上”的“惟我独尊”，不合理也不合法。
然而，这样的理解，并不符合“社会契约论”精神，其实是早于卢梭的英国人霍布斯在《利维坦》与洛克在《政府论》中的思想论点。尤其是霍布斯于1651年发表的《利维坦》，明确论述了作为“主权者”权利体现的政府是“按约建立的”。霍布斯与洛克的观点被卢梭概括为“创设政府的行为乃是人民与他们给自己所加上的首领之间的一项契约；由于这一契约，人们便规定了双方间的条件，即一方有发号施令的义务，而另一方有服从的义务。”对此，卢梭认为这是一种“奇怪的缔约方式”，因为“手里掌握权力的人既然永远都是执行契约的主人，这就无异是以契约这个名称加之于这样的一种行为，即一个人向另一个人说：‘我把我的全部所有都给你，条件是随便你愿意还给我多少都可以。’”所以，在卢梭看来，霍布斯与洛克有关政府的见解是站不住脚的，故而在《社会契约论》里明确而坚定地宣称“政府的创制绝不是一项契约”！
那么，卢梭《社会契约论》的核心又是什么呢？“契约”又是针对什么而言的呢？要回答这一问题，在我看来，首先应当理解并弄清楚卢梭所区分的“国家”与“政府”，他的“社会契约”只是针对国家而言的，即“国家只能是自由的人民经过自由协商约定的结果”，其核心思想就是“人民主权论”，“既然国家是人们契约的产物，那么毫无疑问，国家的主权应该归于人民。”由于人民只能自己代表自己，不可能在其头上再安一个“主人”来代表自己，因而这种“人民主权”是不可代表并不能转让、不可分割的。
而作为行政权力执行者的政府就不同了，它只是“社会契约”产物———国家———的等而下之者，对它谈不上什么“社会契约”。因为行政权只是“人民主权”的机能与作用而已。所以，卢梭坚决反对将行政权与“人民主权”并列。如此看来，政府仅是“社会契约”之后的事情，最多只是“人民主权”的受托者，就像经济生活中诸如“共同基金”等信托框架原理一样，受托人只能在委托人的授权范围内行事，不可能也不会容忍哪个受托人凌驾于委托人之上，否则，这一受托人就得关门歇业。
在直接继承和体现了卢梭理论精神与政治理想的美国，有位总统（里根）在其就职演说中就直白地向国民表明：“我们是一个拥有政府的国家，而不是一个拥有国家的政府。这一点使得我们在世界各国具有独特的地位。”
进而言之，处于受托地位的政府，其行为范围与方式无不在全体民众授权之下，任何超出这种授权的行为，都是不合理不合法的。在这一点上，政府及其公务人员没有丝毫的自由。也正因如此，那种用“契约”理论来认识与解释政府的观点很难说得通。除了上述理由外，还因为凡“契约”者，皆意味着自由与平等，签不签契约以及如何签，都不是任何强制力下的行为，但政府机构及其公务人员相对全体民众来说，并不是合同双方的对等关系，而是授权与被授权关系，否则，怎么会称行政机构的公务人员为“公仆”呢？
不无遗憾的是，在我国现实经济政治和社会生活中，某种程度上却将国家与政府的关系含混甚至颠倒，把行政权与“人民主权”并列起来甚至将前者置于后者之上，某些公务人员也就因此将自己当作实质上的“主人”了。
在眼下的经济生活中，有太多的法律是出自政府行政机构的直接草拟，直至通过立法机构生效都没有在应有社会范围内征求意见与审议。这些以“部门”为根基的法律与系列宏观政策措施的产生，因社会参与有限而带有浓厚的“部门”色彩。而当“部门”不能很好代表公共利益，或者不能很好地在“授权范围内”行事，甚至自己还“创造授权”时，很容易将“公共利益部门化”，而其背后则是“部门利益的个人化与小团体化”。法律与宏观经政策严重被“部门”把持和分割，就更可能助长并不断固化作为通过“社会契约”转化为“公共意志”的国家同政府行政机构等量齐观的意识，“主仆”关系的错乱也就在所难免———那些本应呆在“门房”中的“公仆”当然就很容易演变成披着“公仆”外衣而独占“堂屋”的“主人”了。一旦如此，所有关涉经济生活的法律与宏观政策，就会偏离应有的公正公平与效率轨道，阻碍竞争、维护少数特殊者利益、损害大多数普通者福利进而降低市场与社会效率。
可见，契约论是不能随便乱用的，尤其是在认识、解释与创建改革社会和公权体制时，更应慎用。因为在这些领域中，相对于民众个体来说，有很多东西不是轻易能够被代表，更不是随意可以转让的。