一、制定《条例》的必要性
上市公司是资本市场发展的基石。上市公司作为我国经济运行中最具发展优势的群体，是资本市场投资价值的源泉。十几年来，我国上市公司不断发展壮大，已经成为推动企业改革和带动国民经济增长的中坚力量。但由于受体制、机制、环境等因素影响，一些上市公司还存在治理结构不完善、信息披露不规范、大股东行为缺乏有效制约、董事和高管人员未能勤勉尽责、不重视对中小投资者的保护和回报等问题，影响了上市公司质量的提高，从而严重影响了投资者的信心，制约了资本市场健康、稳定发展。
通过实施有效的市场监管，促进上市公司不断提高质量和进一步发展壮大，提高市场的公正性、透明度和效率，降低市场系统风险，始终是上市公司监管工作的重中之重。证券监管部门一直在探索上市公司监管的有效途径，出台了一系列关于上市公司监管的规则和规章，如《上市公司治理准则》、《上市公司章程指引》、《上市公司股东大会规则》等等，经过十多年的探索和实践，已逐步形成了一套行之有效的监管制度和手段。但上述监管制度和手段大多仍停留在部门规章和监管政策层面，在执行效力上与《公司法》、《证券法》等国家法律之间层级跨度过大，缺乏必要的衔接。
国九条明确提出要“健全资本市场法规体系，加强诚信建设。按照大力发展资本市场的总体部署，健全有利于资本市场稳定发展和投资者权益保护的法规体系。”34号文也提出“强化上市公司监管。有关部门要完善相关法律法规体系，抓紧制订上市公司监管条例”。这两个文件的颁布对建立上市公司监管法规体系提出了明确的要求，也为总结上市公司监管经验、制定《条例》创造了契机。同时，新修订的《公司法》、《证券法》对与上市公司治理结构和信息披露有关的内容进行了较大调整，在上市公司监管方面提出了许多新的要求。为更好地配合上述两法的实施和执行，客观上也需要从不同层面制定相关的行政法规、部门规章、规范性文件等配套制度。
制定《条例》也是加强资本市场对外开放，加快与国际接轨的需要。健全上市公司监管法律法规，加强对上市公司的监管，是一个国际趋势。安然事件后，美国很快出台了《萨班斯-奥克斯利法案》（Sarbanes-Oxley Act），对上市公司的公司治理、信息披露、内控机制、高管人员的权利、义务与责任作出了更加明确细致的规定，提出了更严格的要求，欧盟、日本、香港、韩国等国家和地区也根据自身情况，纷纷修订或出台了有关上市公司监管的法规。随着资本市场对外开放步伐的加快，全球化也要求我们尽快建立与国际潮流相适应的上市公司监管法规体系。
二、《条例》的起草过程
根据上市公司监管工作的需要，相关部门早在上世纪九十年代中期即开始了《条例》的起草工作，做了大量的调查研究和分析论证，并先后草拟了几稿，但由于当时《公司法》修订尚未完成，《条例》难以准确定位。2005年《公司法》、《证券法》的修订，为制定《条例》奠定了基本的法律框架，34号文的出台又为《条例》的具体内容提供了明确的指南。
三、《条例》的指导思想、目标和定位
按照国务院的要求，《条例》制定的指导思想是要贯彻落实国九条精神和34号文所提出的各项具体要求，紧密结合新修订的《公司法》、《证券法》，通过《条例》的制定和施行，切实提高上市公司质量。因此，《条例》起草贯穿的主线是以提高上市公司透明度和推进上市公司现代企业制度建设为基础，以规范上市公司董事、监事和高管人员及控股股东、实际控制人行为为重点，以提高上市公司质量为目标，通过《条例》的制定，强化监管手段，提高监管质量和效率，加强监管协作，构建综合监管体系，营造良好的证券市场发展环境。
《条例》明确了监管部门在上市公司监管中的角色和定位，即对上市公司的监管应以信息披露为核心，针对上市公司及相关各方所采取的各项监管措施，目的是促使上市公司真实、准确、完整、及时地向投资者披露信息，给投资者一个真实的上市公司。《条例》所要达到的主要目标包括：1、解决目前上市公司监管实践中存在的难点和突出问题；2、完善对上市公司的监管手段；3、明确上市公司监管中证监会、人民银行和其他金融监管机构、国资监管部门、工商、海关、税务、公安及国务院其他相关部门，地方各级人民政府，司法机关等的监管协作义务和职责分工，构建综合监管体系。
作为与新修订的《公司法》、《证券法》相配套的行政法规，《条例》必须做好与上述两法的衔接和协调工作，贯彻落实34号文提出的各项具体要求，立足监管、发展、改革和创新，强调《条例》的针对性和前瞻性，有效应对我国当前及今后上市公司监管中出现的情况和突出问题，为维护投资者的合法权益、促进上市公司规范运作和证券市场健康发展提供法制保障。因此，《条例》的定位是上承两法，将两法的规定加以细化和具体化，增强可操作性；下接证券监管部门有关上市公司监管的部门规章和交易所的上市规则等规定，为其提供坚实的法源基础。另外，《条例》重在规范当前我国上市公司监管实践中存在的难点和突出问题，突出实效，强调重点，不求面面俱到，旨在更好地满足监管工作实践的需要，避免将其写成小公司法。
四、《条例》的主要内容
《条例》共十章一百零六条。《条例》对我国上市公司监管工作中存在的突出问题做出了具体规定，主要包括以下几个方面的内容：
（一）完善上市公司治理结构，提高上市公司规范运作水平
完善的公司治理，是提高上市公司质量的关键所在。但由于所有者代理人缺位和越位现象同时存在、公司治理诚信文化和制度缺失、法制不健全及违规成本低等诸多原因，我国上市公司在公司治理方面仍存在不少问题，如公司治理流于形式、上市公司缺乏独立性、部分董事、高管勤勉尽责意识淡薄、上市公司内控机制不健全等，严重影响了上市公司的规范运作和质量提升。
为此，《条例》在总则中提出了完善上市公司法人治理结构的基本原则，要求上市公司应当完善股东大会、董事会、监事会制度，形成权力机构、决策机构、监督机构以及经理层之间权责分明、各司其职、有效制衡、科学决策、协调运作的法人治理结构，并在专章中对上市公司的章程、组织机构、内控制度和股权激励做出了明确规定。
（二）规范上市公司控股股东和实际控制人的行为
近年来，上市公司控股股东或者实际控制人通过各种手段掏空上市公司，侵占上市公司利益的现象较为普遍。有些上市公司虽然在形式上与控股股东之间保持了人员、资产、财务分开，机构、业务独立，但公司的人事、机构设置、重大经营决策、投资等都直接受制于控股股东，上市公司成为控股股东的附属公司，上市公司独立性严重缺失。
为此，《条例》强化了上市公司与控股股东、实际控制人及其控制的其他企业的人员、资产、财务分开，机构、业务独立方面的要求，鼓励公司通过定向增发等手段实现整体上市，规定控股股东、实际控制人及其控制的其他企业不得利用关联交易、资产重组、投资等任何方式直接或者间接侵占上市公司资产。
为与《中华人民共和国刑法修正案（六）》的规定相协调，《条例》还具体列举了控股股东、实际控制人的若干禁止性行为，补充和完善了侵占上市公司利益行为的行政责任，使之与民事责任、刑事责任相呼应，力求从根本上杜绝类似情形的发生。
（三）强化上市公司董事、监事、高级管理人员诚信义务和法律责任
由于我国上市公司诚信体系尚未建立，高管人员的激励约束机制不健全，董事、监事、高级管理人员不勤勉尽责甚至弄虚作假，损害上市公司和中小投资者合法权益的现象时有发生，严重影响了投资者对证券市场的信心，亟待加以规范。
为了强化对上市公司董事、监事、高级管理人员的监管，《条例》规定对上市公司董事、监事、高级管理人员的任职实施备案管理，并重点细化了董事、监事、高级管理人员勤勉义务的内容。同时，为保障董事会秘书依法履行职责，《条例》本着责、权对等的原则，赋予了董事会秘书参加公司相关会议、查阅会计资料等方面的权力。
（四）规范关联交易行为，有效遏制违规担保，切实维护上市公司和股东的合法权益
关联交易是控股股东与上市公司进行业务往来、利益输送的管道，一些控股股东利用关联交易操控上市公司业绩，侵占上市公司利益，违规担保也是上市公司存在的痼疾。有些控股股东或者实际控制人通过关联交易、违规担保等手段损害上市公司利益，或者通过其他途径曲线转移利益，增加上市公司负担。
为了更好的规范关联交易行为，有效遏制违规担保，《条例》规定了上市公司进行关联交易、对外担保的基本原则，审议权限和程序，要求上市公司保证关联交易公平、公允合理，强化及时披露涉及关联交易相关事项的义务，并规定上市公司违法违规担保的，将依法追究公司和相关责任人的责任。
（五）调整和完善上市公司再融资的相关制度，支持上市公司通过收购兼并等途径，提升上市公司的核心竞争力，实现可持续发展
股权分置扭曲了证券市场的定价机制，制约了证券市场资源配置功能。股权分置改革消除了证券市场的制度性缺陷，证券市场资源配置和价格发现功能将得到恢复，证券市场的定价效率将得到实质性改善，整体运作效率将得到明显提升。
《条例》进一步细化了上市公司申请发行股票、公司债券等的要求，规定了上市公司募集资金使用及变更用途的基本要求，强化了保荐人对上市公司募集资金使用的持续督导责任，并要求上市公司建立募集资金专项存储制度。
同时，鉴于证券监管部门已起草了新的《上市公司收购管理办法》，《条例》仅对上市公司收购的基本原则、收购人资质以及禁止收购的情形做了原则性规定。为进一步规范跨国并购等行为，《条例》确立了禁止利用上市公司的收购、重大资产重组、合并及分立活动危害国家经济安全和社会公共利益的原则。
（六）提高上市公司透明度，增强信息披露的有效性
由于我国证券市场诚信体系建设、法制建设等诸多方面尚未成熟，上市公司信息披露的主动性、充分性不足的现象较为普遍，上市公司以达到最低披露要求为准，较少主动、全面充分地披露公司的具体情况。一些上市公司对重大事项披露不及时或者不履行信息披露义务，定期报告未能按期披露或者信息披露的格式和内容不符合要求；极少数公司甚至存在性质恶劣的虚假信息披露行为，严重损害了投资者的利益。
为此，《条例》要求上市公司应当建立信息披露管理制度和重要信息的内部报告制度，在《证券法》相关规定的基础上，进一步明确了信息披露义务人的范围及责任，规定上市公司控股股东和实际控制人为信息披露义务人，明确了董事、监事、高级管理人员对公司定期报告签署书面确认意见、审核意见的义务，规定了重大信息首次披露的时点以及对尚处于筹划阶段的重大事件的披露要求，并规定通过委托或者信托等方式持有或者实际支配上市公司股份表决权的投资者的披露义务。
（七）强化监管协作，构建综合监管体系，营造促进上市公司健康发展的良好环境
34号文的颁布对于推进各部门的监管协作、构建上市公司综合监管体系起到了十分积极的作用，针对实际工作中可能存在困难和问题，《条例》对构建综合监管体系、完善上市公司监督管理机制的具体措施和程序等方面的内容进行了规定，进一步明确中国证监会依法对上市公司及相关各方实行监督管理时可以采取的监管措施，要求相关中介机构及其从业人员应当勤勉尽责、恪守职业道德和执业纪律，要求传播媒介发挥舆论监督作用，客观、真实地报道涉及上市公司的情况，明确规定了上市公司监管系统内部实行辖区监管责任制，强化了监管协作方面的规定，以及省级人民政府对陷入重大危机、可能对社会稳定造成重大影响时的上市公司组织实施托管的机制等。