中国人民大学公共管理博士生

　　社会公共产品和服务的缺失是中国改革迄今最大的软肋之一，仔细分析各方对公共领域改革失误的检讨，对社会公共产品和服务该不该走市场化道路的争论和质疑，归结到一点，就是忽略了社会公共物品的属性及其制度意蕴。

　　其实，从物品属性角度而言，传统中央计划经济的失败就在于企图按照指令供给社会需要的所有物品，对政府职能过度自负，又对政府、市场和社会各自的边界和势力范围认识不清。

　　物品和生产活动有多种分类，世人普遍是按排他性和竞争性来划分公共物品和私人物品的。随着技术的进步，有些物品可以由非排他转向排他，如无线电视改为有线电视，收费可以由原来的强制转向自愿交易。通常，私人物品具有排他性，而消费是竞争的；公共物品则是非排他和非竞争的。不过实际情形极为复杂，至少还可以细分为四类：纯公共物品、纯私人物品、俱乐部物品和公共池塘资源。

　　物品的性质决定其相应的生产或提供的制度安排，且不同的制度安排最终将影响乃至决定物品供给效率和需求满足情况。

　　私人物品和一般商品，高度排他和竞争，易于分割、单位可分，成本和收益可以清楚界定，付费和受益主体清晰，容易评价绩效。实践证明，对此类纯私人物品和服务，市场竞争和个人自由选择机制的制度安排非常有效。消费者通过手中的货币自主选择所需要的物品和服务，生产者和提供者通过价格信号做出投资选择，“看不见的手”自动引导资源有效配置。而政府主要提供一些基础性服务，如基础设施、法治秩序与安全等。

　　公共服务包括无形的服务和有形的公共产品。在经济学上，“公共”意味着非竞争性、非排他性和外部性，消费和付费单位难以分割，比如国防提供的安全服务，再如气象预报、免费公路、环保等。其付费和受益主体不是一一对应的关系，成本和收益脱节，结果和质量难以度量。

　　但是公共服务非排他性、非竞争性和外部性程度也有不同。有些是带有全球性，比如温室效应、全球气候变暖，需全球各国联合采取行动；国际恐怖主义、跨国毒品交易和犯罪，跨越了国界，需相关国家合作；有些公共服务只涉及一国内部，但是跨地区，需要不同行政单位协作，比如太湖蓝藻问题，就需要太湖流域各地通力合作，中央政府牵头，各相关省市县联合行动，还包括民间环保组织、公民个人参与，才有可能缓解水化污染问题；有些公共服务只涉及一个较小的区域，如社区服务，安全、卫生和绿化等一般只限定在特定的社区，要社区多方联合行动。

　　公共池塘型资源（Common Pool Resource）难以排他但分别享用，多数可以再生，规模相对有限，资源系统共享，但单位资源分别享用，完全采取私有化或利维坦方式提供都会产生问题，需要依靠自主组织、市场和政府等主体混合提供或生产。比如水利灌溉，灌溉系统是共享的，是公共物品，说“上游一段是甲的，下游一段是乙的”没有意义，但单位资源分别享用，流进甲田的水，乙无法享用。

　　俱乐部型物品，非竞争性但可以排他，其消费容量有一定规模限制，超过这个规模，会产生排他性。像图书馆，甲享受了服务并不会减少乙的消费，但是一旦超过容量限制，可以最多容纳500人的图书馆，第501个人就被排除在外，且通过借书证等手段可以排他。相似的还有电影院和收费公路等。这类物品一般是使用者付费，通过收费融资，同时政府可以给予一定补贴。

　　鉴于纯公共物品极低的排他性和竞争性，一般采取政治决策和集体选择来满足需求，其主体一般是公共部门，物质性维持体系一般依赖公共权力的强征赋税，以公共财政形式组织生产，比如国防安全服务，不可能把国内某一个公民排除在外，除非把他驱逐出境，增加一个人也不会增加保护成本。

　　而对纯私人物品，政府可以通过反垄断法，维持竞争秩序，提高效率。但现实生活中更具危害的是自然垄断和政府垄断。提供公共服务的部门多处于垄断地位，缺乏竞争、选择、价格信息传递渠道和评价机制；供给者、生产者与消费者之间信息不对称；投入与产出之间的因果关系很难界定，比如国防经费投入与国家安全程度之间的因果关系不明确，而且效果存在滞后性。这使得评估公共服务绩效非常困难，可能导致公共服务成本高、效率低、寻租和官僚主义，对用户需求缺乏回应。

　　值得庆幸的是，许多公共服务在提供和直接生产之间可以区分，这意味着虽然公共服务不得不依靠政府等公共部门来组织供给，但并不表示必须直接由政府来组织生产。提供和生产的分离使得公共服务的供给链条可以分割，不但可以把生产交给工商企业组织，而且还可以把它外包给其他公共部门，使市场竞争机制进入公共部门内部，形成公共部门之间、公私部门以及私人部门之间的竞争格局，供给制度安排形态的这个变化，有利于提高竞争，保持活力，提升绩效。比如国防安全，毫无疑问，政府是提供者，但并非必须直接生产，而完全可以实行市场化运作。

　　由此看来，探讨政府、市场和社会各自的边界，检讨公共领域改革的失误，有必要先给公共服务把把脉，看看它们到底是什么属性，然后再来探讨与之相适应的制度安排是什么。公共服务是复合、交叉的，相应的制度安排当然也很复杂。笔者以为，各种公共、私人机构或组织和个人等多元主体共同参与社会公共事务，从单一主体走向多元，从提供者主导转向顾客需求导向，从一种自上而下供给模式向强调对顾客需求作出回应的需求导向模式转变，通过提供者、生产者、消费者及其自主组织之间的协调、互动与合作，更有可能解决公共服务供给的难题。