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◎张 明
中国社科院世界经济与政治研究所博士
面对俄罗斯、中国等发展中的大国涉足主权财富基金，发达国家的警惕和怀疑正与日俱增。对来自发展中大国主权财富基金的投资行为背后是否渗透了国家政治利益这一点，他们满腹狐疑。
西方各国政府的这种疑虑当然也是可以理解的。近年来，亚洲国家和石油输出国的主权财富基金急剧膨胀。来自摩根士丹利的数据显示，当前全球主权财富基金管理的资产约为2.5万亿美元，而预计到2015年将会增至12万亿美元。规模如此之大的主权财富基金若要并购发达国家的任何一家企业均非难事。正如一位正参与起草监管主权财富基金的相关法案的德国官员所言，如果注意到西门子公司的市值仅为800亿美元左右，你就会明白德国政府为何对主权财富基金的风行感到不安了。
更令西方各国政府如芒刺在背的是，在21世纪之前，主权财富基金仅存在于科威特、阿联酋、新加坡、挪威、文莱等在全球政治影响力微弱的富裕小国。但是自俄罗斯在2004年设立稳定基金（Stabilization Fund）以来，西方那些项目所在国开始对主权财富基金投资行为背后的政治目的产生恐慌。例如，阿联酋迪拜王室最近拟收购欧洲航空防务与航天集团的股权，法国和德国政府似乎乐意接受。而当俄罗斯天然气工业股份公司表示有兴趣收购欧盟的能源资产时，欧洲国家就在担心战略行业可能落入俄罗斯政府之手了，尤其对于那些刚刚脱离俄罗斯控制的东欧和中欧国家而言，这种反感情绪更加强烈。
对发达国家各项目所在国政府而言，他们尤其不欢迎透明度低且实施战略投资的主权财富基金，因为这种类型的基金天生就被打上浓厚的政治烙印。无论是主权财富基金，还是发展中国家国有企业，想要并购发达国家战略性行业中的企业都绝非易事。2005年中海油竞购美国能源企业优尼科（Unocal）失败，就因为美国竞争对手雪佛龙（Chevron）成功地将中海油描绘为中国政府能源利益的前哨。2006年迪拜港口公司（Dubai Ports World）被迫出售已经完成收购的5个美国港口终端，也是因为美国国会出于反恐考虑，拒绝阿拉伯公司收购本国港口设施所致。而中投公司在创立之初就招致德国总理默克尔的高度关注，部分原因也在于中投公司的第一笔股权投资——以30亿美元获得美国黑石集团（Blackstone）10%的股份，百仕通拥有德国电信（Deutsche Telekom）4.5%的股权，而德国电信一度是德国电信行业的垄断者。
淡马锡收购泰国西那瓦公司（Shin Corp）的负面案例，更是发达国家各项目所在国加强对发展中国家主权财富基金监管的最好素材。去年1月和3月，淡马锡先后两次从当时的泰国总理他信家族手中收购了泰国电信公司西那瓦96%的股权。由于西那瓦拥有泰国最大的移动通讯、卫星电视和互联网业务，而这些业务均与国家安全有关。因此，泰国民众怀疑新加坡政府有意控制本国战略产业。而且，淡马锡收购西那瓦，明显违背了外资持股不得超过49%的法律规定。此外，由于他信家族以免税方式完成上述股权转让交易，更加剧了民众的抗议。该交易甚至成为2006年9月泰国政变和他信下台的诱因之一。随后曼谷政府就以上交易的合法性展开调查，甚至有官员建议要吊销西那瓦从事移动通讯和卫星电视的特许营业执照，而这使得淡马锡可能遭受200亿泰铢（人民币40亿元）的巨额损失。
毫无疑问，主权财富基金在发达国家的投资环境日趋严苛。美国日前改革了外资收购美国资产的审查体系，总统布什通过签署立法，加强了美国外国投资委员会（Committee on Foreign Investments）的审查力度，该委员会是一个机构间研究小组，如果它认为某些外国直接投资对国家安全构成了威胁，就可以建议美国总统立即叫停。同时，白宫已经要求国际货币基金组织和世界银行为主权财富基金制订一套良好行为准则。德国总统默克尔对外国政府基金在欧盟内部的收购方式表示担心，声称主权财富基金往往受到政治和其他动机的驱使。她表示支持欧盟采用美国的相关程序，审查主权财富基金的潜在收购行为。法国总统萨科奇也表示，主权财富基金有时可能出于政治动机或其他目的收购欧洲公司。欧盟委员会最近发起一项调查，以确定来自俄罗斯、中国和中东的大型政府投资基金是否对欧洲大陆的单一市场构成了威胁。
总括起来看，美国和欧盟对发展中国家主权财富基金的应对主要包括以下四个方面：第一，要求主权财富基金提高透明度，例如要求披露经国际机构审计的年度财务报告，从中可以理解基金的投资理念、公司治理程序以及风险管理技巧；第二，对主权财富基金持股比例可能有上限规定，例如规定基金对欧美任何一家公司的持股比例不得超过20%；第三，要实施互惠原则。如果希望西方各项目所在国像对待其他市场参与者那样对待主权财富基金，那么基金所在国必须得有与西方东道国同等程度的开放；第四，要审核主权财富基金的来源。如果主权财富基金成立的背景在他们看来是因为所在国汇率操纵导致外汇储备过度累积（这是他们对中国的指责），或者源自强烈的资源民族主义（例如俄罗斯），或者源自价格垄断行为（例如OPEC国家），美欧就认定，基金所在国必须尽快纠正这些政策扭曲现象。