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⊙陈昌盛
十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出要“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，指明了我国公共财政建设目标和任务。但是，关于什么是基本的公共服务？均等化的目标如何界定，均等化需要具备哪些条件？如何在复杂的公共服务供给系统中创造这些条件，找到一条推进我国基本公共服务逐渐均等化的行动路径？等等，这些问题都亟待进一步深入讨论和研究。
什么是公共服务和基本公共服务
虽然“公共服务”在现代经济学中是一个十分重要的概念，但遗憾的是无论在理论研究中，还是在现实应用中都异常混乱。据Ver Eecke（1999）的统计，与私人产品相对应的、独立使用并具有公共性的产品和服务概念有18种之多，而且具体所指也不尽相同。其中，应用最多的是“公共产品”和“公共服务”这两个概念，而且二者常常被视为等价。而最为经典的定义就是萨缪尔森的界定，认为那些具有非竞争性和非排他性的产品和服务即为公共服务。但是，由于这一概念过于抽象，使得其在现实中难以指导实践。与现实中丰富多样的公共服务相比，真正满足非竞争性和非排他性的产品极其有限。很多人甚至质疑，即便是通常认为的纯公共产品——国防，也并非真正所有地区都享有同等的防务；相反，基础教育既不满足非排他性，也不满足非竞争性，然而当今绝大多数国家却都将其视为最基本的公共服务。
正是由于理论界定上的莫衷一是，使得现实中各国对公共服务的界定采取了更为务实的做法。有人主张在市场和政府二分法框架下，从市场的角度看，凡是市场不能提供或提供不足的产品和服务，都属于公共服务，政府应该理所当然地承担起责任；或者，从政府的角度看，凡是政府职能范围所在，都称为公共服务。但是市场与政府的边界并非一成不变，也不总是很清晰，而且很多人认为政府职能应比公共服务更宽泛。所以，现实中最为有效的方法就是列举法，通过具体列举公共服务的清单来界定公共服务的范围。然而，通过比较不同国家之间，或同一国家的不同发展阶段的公共服务清单，会发现这份清单的内容和覆盖范围同样存在差异。福利国家的公共服务清单通常比非福利国家的清单长，发达国家的公共服务清单一般又比发展中国家丰富。
虽然理论未达成共识，但通过现实情况比较，公共服务一般具备四个共同特征：社会性、公共性、公平性、动态性。基于此，本文在给出一个描述性概念的基础上，也采用列举法来匡定公共服务范围。认为所谓公共服务通常指建立在一定社会共识基础上，为实现特定公共利益，一国全体公民不论其种族、性别、居所、收入和地位等方面的差异，都应公平、普遍享有的服务。从我国当前所处阶段看，公共服务的范围清单应包括：国防、外交、基础教育、公共卫生、社会保障、基础设施、公共安全、环境保护、基础科技、文化娱体、一般公共服务等十一个方面。而基本公共服务则指建立在一定社会共识基础上，为实现特定公共利益，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，所必需提供的公共服务，其规定的是一定阶段上公共服务应该覆盖的最小范围和边界。从清单范围看，其应该是公共服务清单中最基础和核心的部分。其受特定阶段制约和需求层次要求，体现为各类公共服务和各类公共服务内部各层次服务中，最应该且可以得到优先保证的部分。
如何理解基本公共服务均等化
为了维护国家的统一和凝聚力，虽然不少国家在宪法或基本法中，对保障一国居民享有基本一致的生活条件作出了规定。但明确将“基本公共服务均等化”作为国家政策目标，则属于我国首创。综观国际实践，多数国家都强调在提供各类公共服务时应力争正义和平等，而且在多级政府下，为了确保下级政府提供公共服务的能力，存在明确的“财政能力均等化”的制度和政策安排。而且在财政分权理论（多级政府财政关系）框架下，财政能力的横向和纵向均等化都得到了广泛的讨论，但对基本公共服务均等化问题则鲜有研究。
而我国属于单一制集权国家，地方政府更多的是中央政府的代理人。与英、法等单一制国家不同，我国政府间存在层层委托关系，低层政府主要对上层政府负责，选民集体选择和偏好表达的机制并不健全，或者运行缺乏效率。现实的结果（或者说现实的政府治理结构）是，中央政府对全体人民负责，地方政府向中央政府负责，地方政府遵照中央的政策原则为辖区内居民提供服务。无论从我国行政体制特征和历史传统看，还是从地区间发展的巨大差距看，由中央政府直接提出“基本公共服务均等化”目标，不仅有利于提高执行效率，有利于中央政府更好地执行再分配政策，而且也有利于缩小地区差距，促进地区间和人群间的平衡协调发展，具有重要的战略意义。
（一）基本公共服务均等化：范围和优先顺序
公共服务的阶段性特征决定政府提供基本公共服务的范围也将是阶段性的。由于受政府财力、能力和市场发育程度等综合因素的限制，政府不可能对所有类别的公共服务和各类公共服务的所有项目都全面实施均等化，而是需要在均等化推进过程中区分出轻重缓急，确立行动的优先顺序。
根据人类需求层次理论，从个体角度看，人类需求可以分为生理需求、安全需求、社交的需求、尊重的需求、自我实现的需求五个层次，一般而言在前一个层次需求得到满足后，后层次的需求将上升为主要需求，依次类推。其实，从集体角度看，人类对公共服务的需求同样具有层次性，对各类公共服务需求的紧迫性和对其均等化的重要性并非完全一样，其将随现实条件的改善而逐步提高。以上，我们列举的主要九类公共服务，结合国际经验，可以根据需求的层次性分三个层次（见图），第一层次包括基础教育、公共卫生和社会保障三类，主要确保人的基本的生存权和发展权得到满足；第二层次主要包括公共安全、基础设施和环境保护三类，主要为了改善人们生存的软硬环境，提高生存的安全性、舒适性和可持续性；第三层次主要包括一般公共服务、科学技术和文化娱体三类，主要为了确保政府有效履行职能和更高层次的公共利益的实现。因此，在各种约束条件下，对这九类公共服务均等化的推进中，优先顺序也应按照需求层次推进。
除了各类公共服务存在层次性，各类公共服务中还涵盖有丰富的服务子类（项目），这些子类之间同样存在层次性。比如公共卫生至少还包括计划免疫、传染病控制、妇幼保健、基本医疗、食品安全、艾滋病防治、特殊人群健康服务等等。同样受现实条件的限制，这些公共卫生服务项目不可能同时同步均等化，需要有一个优先顺序。那应该用什么标准来做出这种排序呢？
可供选择的标准至少有三个：效率标准、公共利益标准和外部性范围标准。第一，效率标准。各子类公共服务项目不能同时同步推进的原因，主要是受资源、财力等约束限制，所以用效率标准，通过比较既定投入下的产出状况，有利于将公共资源投入最有效的地方。但是，有一个很大的困难在于，很多公共服务的产出是难以准确测度，使得效率的比较很难准确。第二，公共利益标准。由于不同服务项目间公共利益的大小有区别，或者在不同发展阶段上公共利益不同，公共利益最大的项目自然应该置于最优先的顺序上。但是公共利益大小的确定同样很难，甚至比产出的测度还困难，常常需要间接通过集体投票来决定那些项目应该置于优先顺序上。第三，外部性范围标准。一般公共服务都有一定的正外部效应，但外部性范围有差别，例如传染病控制的外部正效应就大于基本医疗的，所以二者在优先顺序上传染病控制应居前。但外部效应同样难以测度，使得有时这种比较很难有效进行。由于没有最好的标准，现实中混合使用这三个标准可能更为实际。
根据各类公共服务的需求层次（纵向）标准和各类公共服务内部层次（横向）标准，我们可以比较清晰地勾画出基本公共服务均等化的推进优先顺序。例如，根据需求层次，第一层次的基础教育、公共卫生和社会保障应该得到最优先的保障；然后根据外部性、公共利益等标准，又可以将其中的基础教育细分类别分三个阶段保障，第一阶段为小学教育、初中教育，也就是当前我国的义务教育（A1），第二阶段则可以考虑推广到高中教育和扫盲教育（D1），第三阶段可以考虑推广到学前教育、特殊教育和其他子类（G1）。其他八类公共服务也依此类推。
（二）均等化的标准选择
从国际经验和操作性看，均等化并不等于绝对平均，并不是强调所有国人都享有完全一致基本公共服务，而是在承认地区、城乡、人群存在差别的前提下，保障所有国民都享有一定标准之上的基本公共服务，其实质是强调“底线均等”。均等化的主体是地区、城乡和个人，客体是以上分层次和分阶段的各类（各项）基本公共服务，目的要使地区间、城乡间和个体间享有大致一样的基本公共服务。
所以，要推进基本公共服务均等化，必须先界定清楚均等化的“标准”，根据什么标准实施均等化。若标准定得太高，不切实际，难以实现；若标准定得太低，又可能难以达到均等化本身预期的，缩小差距、推进平衡发展的目的。而且这个标准的选择必须具有可操作性，可以为实际工作提供现实参照。
总体而言，均等化标准的确立方法主要包括两类：第一类是平均水平法，第二类是基准法。另外，无论采用以上这两种方法中的哪一种，都面临一个测度指标选择问题，即到底均等化标准测度的是“投入（input）”、“产出（output）”还是“效果（outcome）”？从国际实践看，在对公共服务水平的测度中，长期使用的是投入指标，同时规定严格的程序控制。但从新世纪的发展趋势看，各国特别是发达国家，越来越重视对产出和结果的测度，而且逐渐开发出一系列测度各类公共服务产出和结果的核心指标（key indicators），用于评估公共服务的水平。
结合中国公共服务总体投入不足，地区、城乡差异巨大这一重要事实，考虑到现实可操作性，我国短期内均等化测度的指标重点还是应该放在“投入”类指标上，同时加快完善相关程序控制措施，确保公共资源的投向和利用效率。但是随着公共服务投入的逐步改善，测度的重点要逐步向“产出”和“效果”转变。而对“均等化标准”的确立，可以根据服务类别的不同，灵活采取平均水平法和基准法两种方法，既要考虑现实可操作性，也要切实有利益公共服务水平的改善。
（作者系国务院发展研究中心宏观部副研究员）