⊙黄湘源
功能监管是不是可称为“监管新思维”，其实不无可争议之处。上周，中国证监会主席尚福林在首届陆家嘴论坛上明确表示“监管体系有必要从过去强调针对机构的监管模式向功能监管模式过渡”，至少表明我国金融资本市场遇到了不能不深刻反思的新问题。
从1997年波及全球的亚洲金融危机到这次发生在美国的次贷危机，无不对各国金融体系监管制度提出了最为引人注目的挑战。中国自然也不再有可能成为唯一的例外。虽然有关分业监管还是混业监管、单向监管还是全面监管、封闭式监管还是开放性监管争论了多年也仍没结果，但功能监管时不我待地提上了议事日程，显然并非简单的旧事重提。
功能监管本是指相对于机构监管的一种监管模式的转变。不提“机构监管”而提“针对机构进行监管”，也不讲监管模式的转变而讲“过渡”，其中或许不无搁置争议的考虑。但朝着功能监管的方向前进，本就不是单兵突进，而是分工不分家，这也是应有的共识。
我国银行、证券、保险和信托之间目前实行的是分业经营和分业监管。但随着金融一体化和资本开放进程的加快，上述金融机构之间的界限日益模糊，相互渗透和交叉的趋势却不断加强。银行不仅可以代理保险业务，还可以代理证券业务、代销证券投资基金；保险资金已可直接人市，银行资金人市事实上也总是屡禁不止；至于金融控股公司或金融集团公司事实上已构成混业经营，融投资理财、储蓄与风险管理于一体的金融产品和服务更是逐渐超越分业经营的界限渗入消费者的消费理念并越来越被更多地接受。在以邻为壑的监管体制下，这种不以人们意志为转移的趋同性、交叉性与可替代性，非但没有有利于监管机制行政化色彩的淡化，反而导致了金融行业越演越烈的市场竞争，削弱了分业监管的业务基础，增加了交叉监管的成本，产生了较高的协调难度，严重影响了金融和资本市场的稳定。几年来，围绕银证通业务的叫停、投连险的退保风潮以及银行系基金的问世所引起的争论，以及最近所遭遇的印花税、大小非和再融资风波，无不使深层次的矛盾一次又一次地浮出了水面。
毫无疑问，规范大小非的减持行为离不开监管部门更离不开国资委的适度制约。但是，限制得了大小非的减持节奏和减持力度，限制不了大小非的套利冲动。大小非和中小投资者在全流通上反映出来的利益不一致，并不是现行监管模式所造成的，监管模式形式上的跟进远远适应不了利益矛盾的深化。在中国股市的市场功能定位于为融资、再融资服务的前提下，监管部门要言行一致地一切“以维护投资者利益为重中之重”实在不太容易。
历史和现实的教训告诉我们，监管的根本问题不是行为模式的选择，而在于功能的定位。监管功能是监管权力的表现。过度追求效率常常是监管权力失控的原因，但监管权力如果同利益输送和利益交换联系在一起，就成为监管腐败的温床，那就根本没有什么效率可讲了。所以，对于监管功能的定位，不能以维护监管权力为出发点，更不能以维护利益集团的利益需求为出发点，而只能以实现对中小投资者权利的有效法律保护为最大目的。只有在普通投资者权利能够得到有效法律保护的条件下，才能建立有效的公司治理机制，也才能使有效自律的金融和资本市场成为国民经济良性发展的坚实基础。否则，什么都谈不上。
中国没有发生美国那样的次贷危机，不等于中国不存在发生次贷危机的信用基础问题，更不等于中国不会受到美国次贷危机扩散传导的影响。在这方面，没有发生次贷危机的中国股市甚至比发生了次贷危机的美国股市跌得还凶，就是一个再也清楚不过的提醒。对于不能不直面美国次贷危机所带来的金融风险的中国金融和资本市场来说，现行分业模式下的金融监管即使各自细化到了什么都讲标准化的地步，也不过是为相关监管机构的权力膨胀多找一些借口而已，可是，“铁路警察”的监管模式挡不住市场竞争的“八仙过海，各显神通”，挡不住到处都有空子可钻的利益寻租，更挡不住金融风险的阴霾和风暴。再说，在监管权力的运用没有一定法律规范节制而行业自律又没有成为大家的自觉意识的情况下，用于防范金融风险的金融工具越是片面追求形式上的齐全和创新越是有可能成为某些利益团体的套利工具，并由此而带来新的金融风险，这也是一再地为不断出现的新案例所证明了的。
笔者因此认为，在目前情况下实行一步到位的统一监管体系恐有操之过急影响稳定之虞，但是，向分工不分家的功能监管的过渡则时不我待。针对金融产品所实现的基本功能而非金融机构的业务分工来确定相应的监管规则，是减少监管职能的冲突、交叉重叠和监管盲区，保持监管政策较强的稳定性、连续性和一致性的必要条件，我们的现行监管机构迫切需要超出部门的功利的眼界，把维护国家的、人民的、投资者的利益放到至高无上的首位。这是我们能否捏紧拳头，以更全面而有效和协调的金融监管应对和防范迫在眉睫的全球性金融风险的关键所在。