⊙魏也
被称为中国经济体制改革“最难啃的硬骨头”的财税体制改革，在今年呈现出加速迹象。6月30日，有媒体报道称，一份由国家发改委宏观研究院经济所牵头，涉及中央与地方财政分配体制改革的课题方案正在形成。
现行的分税制财政管理体制是1994年改革的结果。这次财税改革解决了中央的财政窘境，增强了中央财政的转移支付能力，但也导致一系列问题。
其一，中央财政与地方财政在分税上“共享”，像国企所得税，按照隶属关系划分收入，而不是按照税种进行分税。西方国家对分税制的界定主要是按照税种进行划分，以有效地处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系。它根据税种实现“三分”：即分权、分税、分管，过多的共享导致税源的重叠，及地税、国税部分征管权力的重叠，不仅造成行政资源的浪费，也导致税收征收效率的低下。
其二，分税制改革主要解决了省级财政与中央财政的关系，而未能很好地解决省与省级以下各级财政的关系问题。目前世界上主要的市场经济强国，像美、英、德、日等等，基本上都是三级政府体制，实行三级财政，而我国是五级行政体制，对应着五级财政。在省级以下还有三级财政，如果这个问题不能妥善处理，基层财政的困局就难以解决，相应的事权也无法落实。
其三，财权与事权的划分不匹配，地方事权较重而财权较小，中央反之。而且，伴随着分税制改革，随着教育产业化、医疗和住房的市场化，中央财政在公共产品领域的投入呈现出明显的收缩趋势。而地方因财政不足对保障领域投入的削减，及为了弥补财政缺口进行的各种乱收费、乱罚款、乱摊派行为，常常引发不必要的社会矛盾。
分税制改革之时，许多官员及研究者深信，即使存在上述问题，通过财政转移支付也能很好地加以调整，以平衡各级政府的财政能力、弥补地方政府缺口、提供均等化的公共产品、优化各地区资源配置，但事实上根本无法达到这种效果。我国现行的转移支付形式共有四种，一是过渡期财政转移支付，二是税收返还，三是专项补助，四是原体制补助和上解。其中，税收返还占据着最大份额，而税收返还额的确定采用的是基数法，是以承认各地区政府既得利益为特征的，其结果是富者更富、穷者更穷。而且，转移过程中的“损耗”也非常严重。
应该认识到，转移支付制度中所存在的许多弊端在目前其实是很难解决的，我之所以强调这一点是想说明，分税改革应该多方面地权衡与考虑，最大限度地做到合理与公平，而不要把希望寄托在转移支付制度的调整方面。
那么，分税制改革应该如何改？
我认为，首先应该强调一个原则，即事权与财政的对称。1994年的分税制改革，解决了中央财政不足的困境，但也矫枉过正，导致地方财力不足。相关数据充分证明这一点：2006年，中央与地方财政收入的比重为52.8%：47.2%，而中央与地方财政支出的比重则为24.7%：75.3%。地方财政支出的缺口一部分靠地方政府自行解决，一部分靠中央对地方的转移支付来解决。前者是导致许多企业尤其中小企业税费负担沉重的根源之一，后者则受限于制度缺陷。因此，新的分税制改革应该使财权向地方财政倾斜，或者，由中央承担一部分现在归属于地方政府的事权，以实现财权与事权的对称。
分税制改革，还应该考虑变五级财政为三级财政的问题。截至目前，已经有许多学者提出这个建议。由于现行的分税制未能很好地解决省与省级以下财政的分配问题，导致中央财政充足，省级财政平稳，到市级别财政就开始紧张，地市一级政府就把县乡财政税收“统管”，从而，使得县乡一级的财政力量被大大削弱，许多公共产品到县、乡一级就无法正常提供。党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，明确提出了“理顺省以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”，目前，在通讯、交通等极为发达的情况下，取消地市级政府，直接由省辖县，已经具有了现实的可行性，不仅可以节省开支，也能有效提高行政效率。
而乡级财政的功能完全可以由县级财政统管，事实上，税务、工商等机构已经按经济区域而非行政区域设置，在农业税取消后，维持乡镇财政体制已经没有必要，统一收到县一级财政，有利于进一步削减乡级政府人员，节省行政管理成本。如果实行三级财政，那么，省级以下财政的关系问题就迎刃而解了。
目前，媒体已经披露的有关分税制调整的方案大致有两种，一种方案是把增值税全部归中央，然后再对所得税等税种进行调整；另一种方案是把企业所得税全部归中央，增值税增加地方留成。这两种改革方案都有很大缺陷，最大的问题是进一步增强中央财政而削减地方财政，导致地方政府财权与事权的进一步背离，容易导致地方政府因资金缺口而进一步忽略公共产品的提供，并增强其实施乱收费的动力。
我认为，更合适的做法是把剔除个人所得税部分的所得税全部归地方，而适当增大中央财政的增值税占比。因为增值税全部归属于中央，地方政府发展经济的积极性将严重受到挫伤，而税源管理难度大的所得税归地方，不仅可以解决目前地方政府收入来源不稳定、无力承担事权的矛盾，也能解决目前企业尤其国有企业因统一由总部缴税而导致的各地方征管中出现的种种矛盾。同时，个税由中央财政统管，也符合目前劳动力自由流动的现实要求。
（作者系经济学博士）