⊙王 敏
从近来看，美国次贷危机并没有结束，其负面影响反而在不断深化和扩大。透过此次美国次贷危机，监管当局需要从中吸取教训，应及时加快建设我国的存款保险制度，以维护我国的金融稳定和金融安全。
现代银行业发展挑战金融监管
从目前来看，现代银行业的发展与变化，给金融监管带来的诸多挑战主要表现在以下几个方面：
第一，金融市场的参与者越来越多，监管的视野必须拓宽。银行业的业务经营模式的转变，吸引了新的市场参与者和投资者的积极参与，如迅速壮大的对冲基金、贷款基金、共同基金等机构投资者的影响变得更为突出。因而，只有拓宽金融监管的视野，才能提高金融监管的有效性。
从维护金融体系稳定的角度出发，利用杠杆进行债务扩张的所有企业都应受到监管。像欧洲的金融监管部门那样，监管当局还需要将金融中介和评级机构、对冲基金、投资银行及下属非金融企业等纳入日常的监管范围内。
第二，金融机构的混业经营加大了风险管理和监管协调的难度。现代银行业金融机构混业经营的发展趋势，导致其产品线和生产线的延长以及随之可能带来的金融风险，促使不同机构和监管当局之间必须加强沟通和信息共享，跨境监管合作有必要加强。对问题金融机构的风险处置，也必须取得各监管当局的密切合作。全球化的金融体系要求有全球化的监管机构和全球化的监管视野来管理全球化的金融企业。
第三，监管资源和监管手段不足，成为影响监管有效性的一个瓶颈。为适应形势变化的需要，监管当局必须有效地整合并合理配置有限的监管资源，建立并借助科学的监管程序和系统分析，找出对整个金融体系产生重大风险隐患的金融机构，并优先配置足够的监管资源。此外，监管当局还需要学会与参与金融活动的专业人士和机构进行沟通，并取得市场参与者多方面的通力合作。
第四，现行金融安全网的制度设计和危机救助机制已显严重滞后。金融安全对经济安全的影响越来越重要，现代银行业金融机构的破产将涉及更多的资产、行业、机构和债务人，导致更多的交叉违约和风险的急速扩散。无论从导致危机的诱因还是从社会影响及救助方式上来看，都对现行金融安全网的制度设计提出了严峻挑战。
问题银行的传统救助处置机制存在严重缺陷
从维护金融稳定的角度看,目前的金融安全网的制度设计通常包括三大要素：金融监管当局的审慎监管、中央银行的最后贷款人功能和存款保险公司的存款保险。
在维护金融稳定、保护存款人利益是三者共同的职责，但是三者在构建金融安全保障体系中扮演了不同的角色。从处置和化解金融风险的角度看，银监当局、中央银行、存款保险机构的职责和资金救助的性质有较大的差异。
第一，银监当局的职责是监督银行业机构合法稳健经营，对于问题金融机构实施早期干预和强制纠正。主要措施包括：派驻监管员、限制分红、限制部分业务和资产扩张、补充资本金等。问题银行的资金救助主要来自于该银行股东按监管当局要求补充的资本金，这是问题银行的自救。
第二，中央银行的职责是履行最后贷款人责任。当问题银行情况出现问题时，如出现流动性风险和支付危机，需要银行同业的支持和救助。在银行同业无法及时救助的情况下，需要中央银行履行最后贷款人职责，给予紧急再贷款支持。但央行是否提供再贷款或银行同业是否拆借资金完全由其依据风险状况自主决定，提供资金救助的前提是保障资金的安全和收回。这是问题银行的他救。
第三，存款保险机构的职责是处置问题银行，保护存款人的利益。问题银行的情况进一步恶化，银监当局将取消问题银行经营银行业务的特别许可，收回银行牌照。如果对问题银行实施重组失败，问题银行将被迫关闭、破产进行清算。存款保险机构将动用存款保险金赔付破产银行的存款人，受法院委托或依据法律授权，负责处置破产银行事宜。与央行的再贷款不同，赔付存款人的存款保险金属于保险救济资金，是对存款人的经济补偿，救助资金不需要收回。
第四，当金融市场出现系统性风险时，中央银行是金融体系最后的稳定器。金融安全网的传统制度设计在对付现代金融体系和市场中日益严重的市场失灵问题、风险信息的不对称现象、金融创新的自我膨胀等问题上已日显滞后。尽管巴塞尔委员会推出了新资本协议等监管政策框架和指导原则为改善金融监管中存在的问题做出了努力，但在应对一场新的金融危机时，我们的力量和经验仍显不足。
从英美救助一些金融机构的救助处置机制来看，目前传统的问题银行的救助处置机制存在严重缺陷，金融监管当局对问题金融机构的救助处置工作都受到了公众的批评和质疑。
由美国次贷危机中几个救助案例显示，一是传统金融安全网未能及时有效地发挥作用，金融风险可能来指国际金融市场的风险传递而不是来自本国；二是美联储的紧急贷款机制及其他的政府干预和救市措施，在紧急情况下突破了传统的做法，扩大了救助范围；三是传统的存款保险制度功能和作用是有限的，仅限于存款类银行机构，央行作为金融体系最后的稳定器，央行有时必须在稳定币值和维护金融体系稳定两者间作出选择。
建设我国存款保险制度四点建议
随着次贷危机的不断加深，美国问题银行的数量和银行机构倒闭事件不断增加，这给予我们的最大启发是，我们也应当加快存款保险制度的建设步伐。
第一，必须加快存款保险制度的建设步伐。由于大量具有高风险的中小金融机构及与金融机构市场退出等相关法律法规不完善等原因，我国的存款保险制度研究了10年却仍迟迟无法出台，致使我国的金融安全网仍存在着严重缺陷。
当前，我们应当利用流动性过剩、中央财力相对充裕、金融机构运行平稳等历史上难得的有利条件与时机，加快推进我国存款保险制度的建设进程。
另外，鉴于当前国内外经济、金融形势尚不乐观，建立存款保险制度将有助于减少不确定性因素对当前经济的影响，增强经济决策者的信心，有利于增强公众对金融体系的信心，有利于尽快处置现有的和即将产生的金融风险，并对经济下行时所带来的金融风险及早做好应对准备。
第二，不要过于苛求制度的完美。存款保险制度有很大的作用与影响：一是救助和纠正传统的存款类金融机构；二是作为金融安全网的重要组成部分，部分地增强对金融体系和市场的信心；三是在处置重大危机时，作为重整机构可以发挥桥梁作用；四是作为专业的清算机构，在金融机构市场退出过程中发挥作用。
但美国次贷危机提醒我们，传统存款保险制度的设计不可能很完善，也不可能具有很强的功能和作用。所以，目前我国在存款保险制度的研究设计上还在力求制度和功能上的完美。
这是因为，其一，存款保险公司只能对投保存款保险的金融机构进行管理和理赔，对贝尔斯登公司等非存款类金融机构的危机救助会显得无能为力。
其二，与中央银行不同，存款保险公司不具备货币创造能力，其赔付能力和资源是有限的，也无法有效地应对类似美国次贷危机这样的危机。
其三，随着风险管理技术的广泛应用，现代金融机构的业务和管理日趋复杂，越来越依靠金融市场的流动性和融资功能，金融机构的倒闭往往不具备可预见性，致使市场投资者和监管机构缺乏足够的时间来采取措施。因此，存款保险体系的早期干预和纠错功能可能无法发挥预期的作用。
其四，现代金融的发展，催生了一些巨型的金融集团，对这些巨无霸的危机救助，仅靠一国存款保险体系恐怕是“力不从心”的，还需要国际上各监管当局间展开充分合作，这就要求各国在监管标准和监管法规上进行融合或妥协。
上述分析显示，我国不要因追求完美的功能设计而延误存款保险体系的诞生，且存款保险体系的功能需要通过不断适应市场变化而逐步完善。
第三，存款保险制度设计要有前瞻性。在存款保险体系的设计上，我们应充分考虑我国国情、金融系体现状及其未来改革需要，如在存款保险机构架构设计上，既要考虑存款保险机构市场融资等市场化运作的需要，也要兼顾存款保险管理职责的发挥而应具备的行政资源。
但是，在组建初期，不宜为了追求功能强大而赋予过多的权力，以免造成监管资源的分散，更重要的是可以避免因监管机构之间较高的摩擦成本而导致危机处理的低效率。
第四，我国存款保险体系的设计应兼顾地方利益，要充分估量制度变化所带来的风险。由美国次贷危机显示，不仅金融体系存在着脆弱性，同样市场投资者也是相当脆弱的。正因为如此，金融市场的流动性可以瞬间逆转，并迅速在信贷市场、债券市场以及各国市场间传导。
我国建立存款保险制度，即意味着对各类存款实施了显性的有限度的存款保护。如果处理不当，将有可能造成高风险、低信誉的中小金融机构存款向稳健的国有商业银行和外资银行转移，从而会加剧现存的金融风险。
在存款保险制度实施初期，要像实施外汇体制改革那样进行风险预警监测，做好流动性分析和预测，加强相关部门间的沟通与协调，制定相关预案，在我国现有体制和国情下，在问题银行的救助处理机制的设计上要充分考虑和发挥地方政府在稳定社会、稳定金融方面的重要作用。
（作者单位：广东银监局。本文观点不代表所在单位。）