⊙夏锋
30年改革开放的实践证明，农村土地制度在经济转轨和社会转型中具有关键性作用。土地作为农民收入的来源之一，在新阶段的农村经济社会发展中正在获得日益突出的地位。但是，城乡居民收入差距不断扩大的趋势尚未根本改变。2007年，我国城乡居民名义收入差距已经扩大到3.3：1，如果算上城乡居民享受的基本公共服务的差距，城乡收入估计在6：1。客观分析，城镇居民有更多机会把自己拥有的财产进行再投资，以获取更多的财产性收入，而农民却鲜有财富积累和投资渠道来获得更多的财产性收入，尤其是土地作为农民最重要的生产和生活资料，没有随着城市化和工业化浪潮为农民带来更多的增值收益。这也是日益扩大的城乡收入差距的重要原因之一。
在这样一个现实背景下，党的十七大报告提出，深化收入分配制度改革是加快推进以改善民生为重点的社会建设的重大任务，其中，增加城乡居民收入，让更多群众拥有财产性收入的工作目标，引起社会的广泛关注。提高农村人口的家庭财产性收入无疑是实现这一任务的重点。今年初的中央一号文件《关于切实加强农业基础建设，进一步促进农业发展、农民增收的若干意见》第一次提出：“进一步明确农民家庭财产的法律地位，保障农民对集体财产性的收益权，创造条件让更多农民获得财产性收入”。这是党中央、国务院针对当前城乡差距不断扩大的现实，加大统筹城乡发展力度的重要举措和创新性的发展思路，对于促进农民增收，推进城乡一体化格局的形成具有重大的现实意义。
农民土地财产性收入分配现状
所谓财产性收入，一般是指动产（如银行存款、有价证券等）、不动产（如房屋、车辆、土地、收藏品等）所获得的收入。包括居民以资金储蓄、借贷入股以及财产营运、租赁中所获得的利息、股息、红利、租金等收入。对于农民来说，土地作为最重要的财产，不仅是“养家糊口”的生产要素，也是提供社会保障的重要载体。因此，明确农民财产的法律地位首要的是明确农民土地的法律地位；创造条件让更多农民获得财产性收入迫切需要解决的是创造条件让农民从土地的保值增值中获得更多的财产性收入。
从农村居民的收入构成看，无论从总量还是比重，财产性收入还远未成为农民收入的主要来源。2000-2006年，农村居民财产性收入呈逐年上升的趋势，2006年农村居民人均财产性收入比2000年增长了90％，说明农村家庭财产性收入增长潜力巨大。但从绝对额看，2006年农村居民家庭财产性收入仅为100.50元，占总收入的比重为2%。农村居民家庭经营性收入和工资性收入仍是收入的主要来源，也就是说，农村居民的收入还主要来源耕作和打工收入，财产性收入还远未发挥主要收入来源的作用。
从2006年农民的财产性收入构成看，增加较多的是租金收入和土地补偿收入，其中租金收入人均25元，比上年增长22.6%，土地征用补偿收入人均22元比上年增长21.7%。可以看出，虽然农民土地财产收入增长速度较快，但由于基数很小，土地的财产性功能尚未显现，学界对农村土地财产功能也未引起足够重视。
根据相关研究，土地作为农民最重要和最主要的财产，在土地流转过程中，相比土地增值总额，农民得到微不足道的收入和补偿。有资料显示，土地用途转变增值的权益的分配中，地方政府大约得60%-70%，村集体组织的25%-80%，失地农民只得到5%-10%，甚至更少。在浙江某市，耕地转为商业用地时，政府与集体和农民所得收益比最高可达49：1；未利用土地转为商业用地时，政府与集体和农民所得的收益比最高可达197：1。中改院农村入户调查也证实，农民从土地用途改变的涨价中获益甚微：被调查的农户中，有55％的农户曾经被征用过土地。其中，70.4％的农民领到了土地征用补偿款。目前土地征用过程中存在的突出问题是补偿标准低，农民真正领到的补偿款更少。调查显示，近70％的农民每亩领到1～2万元补偿款，27.4％的农民领到的土地征用补偿款不足1万元，实际领到补偿款超过2万元的农民仅占2.9％，这样的补偿费是远远低于市场价格的。农民对这样的土地增值收益分配也是极不满意的。不合理的土地增值收入分配结构导致的直接后果就是特殊贫困阶层不断扩大，加剧了城乡差距和贫富差距。
农民土地财产性收入的制度障碍
（一） 农地产权主体的虚置，导致农民的土地财产权没有得到相应的尊重。《宪法》第十条规定：“农村和郊区的土地除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有”。《土地管理法》也规定农村土地属于三级所有，即“乡集体、村集体、村民小组”。这些规定虽然明确了农村土地集体所有权的代表，但“农民集体”在法律上的具体内涵很模糊，由谁来代表集体实施其权利与义务却难以确定，“集体”有乡镇、村、村民小组三个层次，在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。目前的土地集体所有，对于农民来说，某种程度上是虚无的。从所有权主体来看，1998年颁布的《村民委员会组织法》第2条规定,“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”,不是农村集体经济组织,基本上不可能在市场经济条件下认定这种社区共同体可以作为农地所有权的人格化代表。在现实中，村民委员会充当集体土地财产的所有者代表，在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为村长和村委会少数人所有，“农村和农民实质上是被农村干部所控制”。有的基层政府借土地集体之名，违背农民意愿进行土地大面积流转。在征地过程中，一些政府部门往往滥用征地权，动用行政手段圈占耕地，“暗箱操作”、权钱交易，一些地方未批先占、少批多占、越权批地、擅自改变土地用途的违规用地现象大量存在。正因为这种产权主体的虚拟使农民的财产权益实现和农地资源配置效率提高一直处于“隔靴搔痒”的状态。
农民土地承包权得不到很好落实，重要原因在于我们还没有把土地承包权当作农民神圣不可侵犯的财产权利。没有把侵犯农民的土地承包权视同侵犯一般财产权利在法律上予以惩处。权利本质上就是利益，所以如果农地的集体所有权仅仅是一种观念上的所有权，并且不能由归属性权利转化为财产性权利，那么，这种观念性所有权也就丧失了其核心的意义，即当排他的所有权形成之后，对客体支配、利用及其获取的收益，也仅仅是抽象的、观念上的利益。这种所有权“向物的价值的逃逸”，与罗马法中“作为支配含义的所有权消隐于作为归属含义的所有权”是一脉相承的。而且也强烈地提示着物权及其法律规范的继起。当传统农业的改造已经被规模经济、技术进步和人力资本的提高逼上一条不可逆的商品经济大道之后,农村土地集体所有权的非人格化主体将极大妨碍地上权人(亦即农地的家庭承包权人)的权利实现。这主要指必须由地上权人和所有权人“约定”的权利和义务,包括土地使用权、地上权的物上请求权、自由处分权、相邻关系权等等。当地上权人需要对自己依法取得的用益物权进行处分而希望改变原有约定,或者是必须以所有权人作为主体去订立、构建契约，那么，所有权主体的虚置就会滞碍地上权人的契约实现，加大交易成本。
（二）严格的土地用途管制，限制了农民土地财产升值的空间。一系列的法律、法规及文件规定对农村土地用途的管制主要表现在两个方面，一是对农地用途的管制。我国《土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度”，“所有使用土地的单位和个人，必须按照国家编制的土地利用总体规划确定的用途使用土地”。二是对农民宅基地用途的管制。1993年，国务院办公厅发布了《关于加强土地转让管理和禁止投机的通知》规定，“农民住房不能出售给城市居民。相关的政府部门不应为非法建筑或者购买的房屋颁发土地证书和物权证书”。2004年10月，国务院再次发文进一步强调禁止城市居民购买农村住房用地。2004年11月，国土资源部发布《关于加强农村住房用地管理的意见》规定：“严格禁止城市居民购买农村住房用地，并且建立在这种土地之上的房屋不予颁发使用证书。”
对于农地和宅基地用途的限制，只要符合国家利益（例如保证粮食安全）就是理所当然的，但从缩小城乡差距、把农民的权益性财产转变为财富的角度看，显然这一系列用途管制大大缩小了农民占有土地现实和潜在的升值空间和兑现的可能，剥夺了农民土地的发展权。因而，这是不公平的发展。
（三）土地财产权实现方式的严格限制，导致土地这种稀缺性生产要素的流动性大打折扣。 土地资本化是实现土地财产保值增值的重要手段。土地资本化的实现方式，是农民在土地上的权益可以以权证形式被交易，或者可以在金融机构取得可抵押性，可以为现代农业的扩大再生产和规模化、专业化的农业生产经营提供内在的资本性融资渠道。但是，我国涉及农村土地的法律，都把农民在土地上的权益转化为资本，从而凭自己的权益性融资实现在生产扩大和收入流增加的可能性加以严格限制，使土地这种最为稀缺的生产要素的流动性大打折扣，配置效率低下。
从我国法律规定可以看出，几部相关法律都从各自角度对土地抵押进行了规定，《物权法》进行了综合，肯定了两种情况下集体土地使用权可以抵押：一是不是以家庭承包方式承包的荒地等农村土地承包经营权允许抵押；二是以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物作为抵押物，其占有范围内的土地使用权同时抵押。从而可以得出结论：目前的土地管理法律框架下，集体土地建设用地使用权的流转为法律所禁止，集体土地使用权抵押受到严格限制。除以上两种可以抵押的集体土地使用权外的集体土地使用权不允许设定抵押。
抵押和借贷，都是人权,并且是消除贫困、公平发展的最有利武器。我国现行法规对农民土地权益抵押可获得性的严格限制，是城乡二元土地制度的又一突出表现，也是导致农民财产性收入增长缓慢的重要原因之一。统筹城乡发展的核心是公平发展，保障城乡居民享有平等的生存权和发展权。具有分配效应的制度安排如果在工业和农业、城市和乡村进行歧视性的扭曲配置，尤其是对弱势群体和弱质产业发展机会进行限制，那么，其结果必然是城乡收入差距的扩大、贫困的代际转移。
（四）土地征用制度的不完善，农民缺少利益表达权。随着城镇化、工业化进程的加速，农村土地征用范围和数量不断扩大，征地制度也在不断完善。但农民在征地过程中的弱势地位没有得到根本改变。
从理论上讲，征地过程实际上是政府购买农村集体土地所有权的过程，它是一种交易行为，只有在双方自愿的基础上形成的交易价格才是合理的，才能实现供求双方的交易剩余最大化。由于农民土地产权的不完整，实际上形成一种政府垄断土地市场的交易价格。农民在土地价格形成中并没有太强的发言权，只是垄断价格的被动接受者。制度缺陷客观上造成了农民土地财产并没有得到有效保护，也没有获得应当享有的土地增值收益。
从实际操作来看，现行的征地制度缺陷主要表现在两个方面：
1. 公共利益界定的模糊性。由于现行征地范围既没有明确的、罗列式的具体规定，也没有法律明确的机关界定公共利益，所以存在“公共利益”征地被扩大和滥用的现象。在现实的理解和使用中，公共利益成为了一个可以容纳任何虚假和贪婪的“筐”：只要冠之以公共利益之名，就可以蛮横地征地，刻薄地补偿。农民在各种“公共利益”面前，往往缺少话语权，如被征地农民对征地有异议，只能通过向所在地方政府来寻求解决，同时土地管理法还规定，申诉后，即使双方尚未达成一致，也不影响征地过程的实施，这就造成了在程序上和法律上被征地农民的弱势地位。
2.土地征用补偿标准的不合理。 现行的产值倍数法以及正在推广的征地区片综合地价法，都是以政府为主导来确定补偿的具体标准，这些补偿标准往往是不合理的。一是补偿标准不按土地市场价格，而按农地前3年平均年产值倍数计算，并规定最高限额。虽然几经修改，标准有所提高，但无论学界还是普通农民，对标准的科学性一直存在疑问。实质上，非市场化的土地征用价格标准，无论如何修改，都很难达到科学。二是地方政府自由裁量权大。例如，在补偿倍数的确定上，补偿安置费的最低产值倍数为10倍，最高为30倍，政府部门的自由裁量权竟有20倍之多，若每公顷产值为15000元，则每公顷补偿标准最少为15万元，最高为45万元，每公顷补偿标准最多可以相差30万元。在这个范围内政府可以根据自己的喜好自有裁定补偿标准，造成农民土地财产性收入差距拉大。
作者单位：中国（海南）改革发展研究院农村经济研究所
注：本文是中国改革发展研究院承担UNDP国别项目——新农村建设与土地政策、公共服务和乡村治理创新项目（CPR/06/332）的阶段研究成果。