⊙丁元竹
我国公共领域投资体制的特点及其问题
我国公共领域的投资体制问题主要表现在两个关系的处理上，一是政府间关系，即中央政府和地方政府以及地方政府之间的关系，二是政府与社会的关系。我们把前者宏观体制问题，把后者视为微观体制问题，因为后者基本集中在服务供给的末端。
第一、宏观体制：各级政府责任不明，政府间财政负担不规范。从总体上看，中国目前在社会体制建设上面临问题之一是，中央政府的社会建设目标由于与地方政府实行财政分权，以及双方责任划分不清晰而难以顺利实现。甚至在很多情况下，中央政府的社会政策直接变成了地方政府的社会政策，如基本公共服务均等化。
1998年，中央政府正式提出“公共财政”的理念，并把其作为财政体制改革的目标。这意味着在政府与市场的关系上，政府要从把关注点放在具有公共风险的领域，从其他不该介入的领域坚决退出；在与公众的关系上，要真正体现以人为本，把公共服务和社会管理作为要务。至此，围绕着公共财政体制目标，政府对财政体制进行了一系列的改革，包括清费正税、取消农业税、预算管理体制改革、财政支出结构调整、新一轮税制改革等等。尽管改革开放以来，财税体制几经改革，但距公共财政的目标还相差甚远。主要表现在中央财政收入占整个国家财政收入的比重在不断上升，但是中央财政支出的比例却在不断下降，形成非对称性财政分权的格局。
当然，财政支出任务和收入之间的显著差异并不是中国特有的现象，其他国家的政府也采取各种各样的政策来解决这些问题。我国转移支付制度的问题是：“各级政府之间的事权划分不清，转移支付制度缺乏可靠的核算依据”、“转移支付形式的多样化，极易导致转移支付管理分散”等。
从目前来看，现行的财政体制在公平和效率方面需要改进，是当前中国全部财政问题的根本问题之一外，我国目前公共领域投资体制面临的问题还有，中央各部委在提供公共服务的过程中，重投资，轻规划。各部委在规划制定过程中，尤其缺乏基本公共服务服务的设施标准、人均财政支付能力标准的研究和制定，致使规划目标不明确、不准确，实施措施不具体，可操作性差，甚至没有可操作性。这是当前我国各项规划的致命弱点。
第二，微观体制：服务组织不发育，服务供给主体单一。许多国家的政府都是通过非营利组织来向社会递送公共服务，充分发挥非营利组织在公共服务中的作用。因此，社会体制建设还应当包括制定政策鼓励和引导包括非政府公共组织在内的社会组织的积极参与。
改革开放以来，我国民间组织发展迅速。据民政部统计，截至2006年底，全国注册登记的社会团体为19.2万个，民办非企业单位为16.1万个。但是，从现状来看，无论是人们的观念，还是社会组织数量、规模，以及更为重要的其整体的能力和作用，都还跟不上市场经济发展的需要。
我们目前还没有政府支持社会组织参与基本公共服务的确切统计数据。从民政事业支出也很难看出政府有购买公共服务的款项。从调研的情况看，各级政府通过社会组织提供公共服务的情况还不普遍，只有个别地区的个别组织得到本地政府的财政支持，例如，佛山市委、市政府自2005年起，每年下拨150万元专项经费资助佛山共青团的志愿服务工作。
我们再以政府比较关注的社区建设为例，2007年，由国家发展改革委和民政部联合颁发的《社区服务体系规划纲要：2006-2010》提出，今后几年，在社区服务体系建设中，中央政府将投入7.3亿元人民，其中中央财政6亿元人民币，福利彩票资金1.3亿元。这是中央政府首次在社区建设中正式投入资金。当然在这之前，也有零星的专项资金用于社区建设。而且这些资金主要是用于社区基础设施建设。目前我国社区建设资金还是比较缺乏的。
公共领域投资体制改革两大基本思路
社会体制改革的基本思路是：在宏观体制上，改革和完善政府间关系，培育地方政府作为公共服务的直接管理者、提供者角色；在微观体制上，发育和壮大社会组织，培育社会组织的公共服务供给者角色，从中央到地方，从政府到社会，形成一个基本公共服务供给的体系，一种合理的社会体制安排。
（一）调整和改革政府间关系，完善转移支付机制。像在中国这样的单一制国家，人口众多、五级政府的情况下，由哪一级政府提供基本公共服务最有效、最合理？或者采取不同的政府提供不同类型的基本公共服务模式。这是一个值得深入研究的问题，没有经验可以借鉴，因为世界上没有一个国家采取这多层级的政府。
需要研究和改革的问题包括：第一、是否可以由中央政府来制定基本公共服务的标准、财政体制及转移体制框架；第二、由省级政府负责国家基本公共服务政策的监督、执行和评估。基本公共服务均等化的实施标准和评估指标体系由中央政府统一制定；第三、由地方政府，主要是县级政府负责基本公共服务的提供。
随着我国基本公共服务领域各项制度规范化建设的不断进步，基本公共服务的政府间财政责任应该逐步走向更为规范化的地方政府主导、中央政府通过转移支付促进均等化的责任分担模式。由于基本公共服务在许多领域本质上属于地方性公共产品，地方政府财政应承担支出的主导责任，中央财政具有在全国范围内进行收入分配调节和实现公共服务均等化的职责。
政府间转移支付的指导思想应当是通过实现财政能力均等化来实现基本公共服务均等化，要逐步建立和完善以实现基本公共服务均等化为目标的财政转移支付体制。中央政府的相关部门应当从负责提供公共服务的支出，转向全国基本公共服务的规划、指导、政策和监督。根据规划和标准，国家有关部门建立和完善专项转移支付制度和机制。中央政府应当就基本公共服务制定和完善各类标准，并对贫困地区进行无条件转移支付，提高弱势地区的财政收入能力，以及低收入阶层享受基本公共服务的财政能力。
从一般意义上说，许多发达国家如德国、美国、加拿大等在长期的社会建设实践中，大致明晰了各级政府间的事权划分，并以法律法规的形式规范。特别是对各级政府间可能出现的事权与支出范围交叉、错位等问题，更是法律规范的重点。一些发展中国家如印度、阿根廷、巴西等国家也是如此。
中国在建立和完善公共财政体制框架中，中央与地方的事权划分应结合中国的国情和特点来进行，并逐步实现规范化和法治化。
因此，科学划分基本公共服务中中央与地方的事权要遵循实践和理论两条原则，一是应从有利于建立中央对地方有效调控的角度出发，尽可能调动作为提供公共服务方的地方政府的积极性；二是依据公共需要与公共产品的层次性理论分别界定各级政府对基本公共服务的事权。
根据上述原则，建立有权威的、能对基本公共服务发展进程实施有效领导的中央政府相关部门，应该把属于全国性和跨省级行政区域的基本公共服务，划归由中央政府的事权范围，把属于本行政区域的地方性基本公共服务，交由地方政府管理。对于各级政府的共有事权，尤其是基本公共服务领域内的共有事权，应按照项目分级管理和费用分级负担的原则进行合理划分。在相应的支出责任上，必须明确划分中央财政的固有支出与地方政府的固有支出；必须依法确定中央政府与地方政府间共同事务的费用分摊的计算方法、原则和比例。
长远来看，我国基本公共服务领域的事权划分，中央政府要切实承担全国范围内基本公共服务有关标准、制度框架、法律规范等的制订责任，并承担按照最低标准在全国范围内均等化的财政能力职责。地方政府则在中央政府的法律框架下制定地方性法规，具体负责本辖区内的基本公共服务职责。
无论是单一制国家还是联邦制国家，政府间关系和政府间转移支付都是非常重要的问题，因为它们的设计模式和执行都直接影响到基本公共服务的供给。还应适当加大专项转移支付支持公共服务的比重，特别是加大对贫困地区基本公共服务的专项转移支付，在一定程度上有助于拉近各地之间基本公共服务的水平。在基本公共服务的基础设施建设方面，一次性的专项转移支付是能够发挥较好作用的。
由于基本公共服务在财力分担上涉及不同层级政府的具体出资问题，政府间财政转移支付制度就成为从公共财政角度研究基本公共服务制度的重要方面。尽管1994年以来确立并实行的政府间财政转移支付制度在公共服务均等化方面起到了重要作用，但当前的一些转移支付形式具有原体制遗留的成分，办法还不尽合理和规范。尤其是，当前中国面对基层政府的普遍财政困境和地区发展的巨大差异这样的客观现实，在全国范围内要较好地履行对全体居民的政府责任，没有一个行之有效的政府间转移支付制度就很难以进行，因此，在前面讨论了政府间事权界定，明确了各级政府的社会救助职责和中央政府制定的基本标准之后，应该从完善转移支付制度层面，致力于解决各地最基本公共服务均等化的问题有必要提出一个思路。在分税制框架下，处于不同区域的同一级政府即使拥有相同的财权，也会因为经济发展水平不同而拥有不同的财力。
因此，在宏观层面明确了政府间事权范围之后，还应该解决事权落实所需要的财政能力问题。这主要涉及中央财政与省级财政以及省以下财政的分担问题。总体的思路是逐渐淡化人为因素在确定基本公共服务资金各级财政比例分担的权重，加重对影响财政支出的客观因素的权重。
近期内可以考虑从两个方面入手：
一是，中央政府尽快制订全国基本公共服务框架内的各项具体制度的最低标准。这是中央财政有效实施对省级财政转移支付并形成合理的财政分担机制的前提。具体标准的设定可以根据经济和财政指标将全国划分为几个片区，分别制定相应的标准，并使其具有可操作性。对于财政负担能力低的省份通过规范的转移支付消除不同区域间基本公共服务的财力差距。
二是，完善省以下政府财政的分担机制。要积极探索省级政府以下的财政分担办法，比如，省级政府在中央划定的各项基本公共服务标准下，根据市县具体经济总量、财政收支以及各项基本公共服务规模等指标，合理确定本省范围的各项基本公共服务标准，并形成合理的省以下财政分担机制，也可以寻求其它解决方案。
（二）明确社会组织的角色，发挥社会组织的服务供给者作用。提高地方政府基本公共服务的供给能力，探索基本公共服务的供给模式。
第一、通过完善社会组织的管理法规，完善促进社会组织发展的相关政策，鼓励和引导全社会，特别是民间组织积极参与基本公共服务的提供、管理和监督。通过对社会组织服务的购买来实现对社会组织的管理。通过制订基本公共服务专项发展规划、服务标准，完善相关措施，加强对基本公共服务项目、服务质量、供给情况的监督。鼓励社会组织和公众参与对基本公共服务项目、服务质量、供给监督。
基本公共服务，可以通过政府直接投资举办，也可以由社会机构等社会组织举办，政府采取委托协议等形式购买其服务，提供给公众。放宽基本公共服务体系的准入限制。对有关地方性法规、政策以及各职能部门设定的行政许可和审查制度进行清理，凡是国家没有明文禁止和限制的基本公共服务领域，都对社会开放，凡是对社会举办和参与基本公共服务事业带有歧视性的做法和不合法的规定，都要取消。制定基本公共服务指导目录，按照鼓励类、限制类和禁止类，分类指导基本公共服务发展。
第二、培育非政府组织应遵循分类对待的原则。对于一些经济类的中介组织、基金会组织或一些较有经济实力和社会地位的非政府组织，政府只要给予相应的鼓励、优惠政策就可以了。而对于一些公益组织或民间福利组织，他们的很多服务属于低偿或无偿，难以通过收费维持，政府就应给予一定数量的财政支持。另外，政府需要探讨一套科学的评估体系，制定一套考核委托（托管）或补贴机构服务绩效的指标体系，以及明确组织监督和公众监督的方式，据以评判各种各类非政府组织和机构的经营运作状况以及满足群众需要的程度，以此来确定扶持的方式和标准。财政补贴要坚决避免那些不进取、效率低的机构心安理得地享受财政补贴。总之，政府给市场、给财政补贴，将是鼓励非政府组织，尤其是民间福利机构的最有吸引力的方式。
第三、在公共服务采购中，引入民间非营利组织的参与，构建一个和谐互动的政府与民间的合作伙伴关系，应该是我国公共领域投资体制改革进程中的一个重要课题。
非政府组织参与公共服务采购供给，将会在一定程度上改变公共服务供给的垄断局面，从而实现促进非政府组织壮大与提升预算资源使用效率的“双赢”目标。在自身供给与外包采购的成本收益比较中，审慎权衡政府部门向非政府组织让渡的公共服务的规模与结构，符合我国具体国情。结合政府转型和推进公共服务建设，在加强社会组织管理的同时，培育社会组织参与公共服务的供给，政府购买社会组织的公共服务。社会组织管理部门要制定有关政策和标准，为社会组织购买政府公共服务创造条件。政府对社会组织的扶持培育最重要的还有资金方面的资助。把社区服务、养老、就业培训、科普教育等通过政府购买社会组织服务形式转移给社会组织去做。
［作者系国家行政学院公共管理教研部教授］