⊙华东政法大学 刘毅
所谓证券稽查，就是指证券监管部门根据法律授权，对证券市场中涉嫌违法违规的行为进行立案、调查，并对这些行为予以处罚的法律活动。随着经济的发展，我国证券市场逐渐成为资本逐利的市场，虚假陈述、内幕交易、操纵市场等违规行为屡杜不绝。1995年10月中国证监会设立了稽查部，专门负责证券市场违规案件的调查处理；到2002年6月，中国证监会稽查局更名为稽查一局，同时成立稽查二局专职调查操纵市场和内幕交易案件。在证券稽查执法职责分工方面，采取了“两局分工、系统交办、适度交叉、协调配合”的稽查新体制。
在实践中，由于社会体制和经济体制上的差异，我国目前的证券稽查执法模式在执法的依据、手段以及机制等方面存在一些缺陷。比如虽然我国新《证券法》赋予证监会广泛的调查权，但是，这些规定的可操作性较差。具体执法时在调查个人资金账户、工商资料以及冻结嫌疑资产方面，均由于缺乏相关法律和法规，导致政府部门间配合不够协调。在需要行使侦察、搜查、留滞、盘问、执行逮捕等司法权时，只能依靠公安部门，若得不到公安部门配合，就难以及时查处违法违规案件，从而直接影响稽查执法效果。而且，我国证券稽查执法机构与律师协会、会计师协会等自律组织的监管合作关系没有理顺，导致很多违规案件得不到查处。虽然最高人民法院2003年1月9日出台了《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》，但由于立案困难、久拖不决、难以执行等原因，使违法违规者得不到相应的惩罚，起不到法律的威慑和阻吓的作用；遭到损失的投资者也无法及时得到应有的赔偿和补救，从而容易对证券市场失去信心，影响证券市场的稳定发展。
国际证券监管委员会组织（ISOCO）对于负责执行禁止操纵市场的法律、监督证券市场包括衍生品市场运行的监管机构，提出了三个方面的建议：
第一，监管者应该拥有阻止和发现市场操纵行为的有效工具，包括禁止操纵市场的法律，这些法律应该说具备足够的清晰度、灵活性，以便起诉各种新奇的操纵行为；
第二，监管者应该拥有足够的权力，并拥有与国内其他部门一起工作的能力，以调查取证、起诉和制止市场操纵；
第三，监管者还应该拥有跨市场和跨国界合作的能力，这种合作要涵盖监管的各个阶段，从市场监察，到调查取证，直至采取行动。
鉴于ISOCO的建议和我国的现实情况，我们应当采取措施完善我国的证券稽查执法制度，适应时代的潮流和发展趋势。
（一）加强证券稽查的立法和执法，落到实处
新《证券法》增加了证监会的调查权和执法手段，关键是要将权力和手段落到实处，形成证监会的执法权威和对违法违规者的威慑力；四部委下发的《关于整治非法证券活动有关问题的通知》中明确要求：“证监系统要督促、协调、指导各地落实已出台的贯彻国办发99号文实施意见，将打击非法证券活动长效机制落到实处”。另一方面，可加强证券稽查执法的权限和手段，赋予稽查部门独立性、专业性和权威性，以及强有力的稽查手段；设置合理的行政处罚权限，使行政处罚具有可行性，维护法律的严肃性。
（二）加强稽查执法相关部门多层次的协调、合作
各国经验和几年稽查执法实践告诉我们，协调各方力量以形成证券违法犯罪活动的稽查合力，提高稽查执法工作的效率，充分利用各方面的条件和力量，调动一切积极因素是顺利完成稽查执法任务的保障。
1. 在内部，加强证监会稽查一局、二局与证监会内其他部门、各派出机构的联系和配合，在信息共享的前提下实行报警机制，及时、迅速地对证券市场中的异常情况作出反应，商讨对策，避免对市场造成大的波动；
2. 在外部，加强与司法机构配合，建立刑事处罚与行政处罚的接轨机制，使稽查执法得到进一步深化，与公安、工商、银行、税务、审计、法院、检察院等部门加强联系和配合；并建立、发展和证券业协会、律师协会、会计师协会等自律组织的良好关系，在合理划分证券监督管理职责范围的基础上，构建科学的案件分流机制。这样使违法行为发现更及时，并调动所有证券市场特别是投资者对违法违规行为监督管理的积极性，将违法违规行为及可能造成的损失控制在最小程度。
（三）加强对投资者的救济途径
四部委下发的《关于整治非法证券活动有关问题的通知》指出：“如果非法证券活动构成犯罪，被害人应当通过公安、司法机关刑事追赃程序追偿；如果非法证券活动仅是一般违法行为而没有构成犯罪，当事人符合民事诉讼法规定的起诉条件的，可以通过民事诉讼程序请求赔偿。”这在一定程度上能挽回投资者的利益，但由于体制等多方面的原因，效果不是很理想。我们可以参考美国的做法，美国1934年《证券交易法》最初是用来防止操纵和欺诈行为，并没有赋予私人起诉权，但法院根据衡平法赋予投资者私人起诉权，最终确立了美国的私人起诉权；美国之所以有全世界最严格的证券执法，私人诉讼权的实行功不可没。我们可以在结合国情和吸取经验、教训的基础上，探索私人起诉权的可行性，加强对投资者的救济途径。
（四）加强稽查国际执法的研究和实践
随着计算机网络及通讯技术的进步，全球证券市场呈现小时连续自动交易的趋势，使证券经营机构及参与者的业务活动跨越了国界限制。在这种背景下，客观上需要将各国独特的监管法规和稽查惯例纳入一个统一的国际框架之中，证券稽查执法逐渐走向国际化。因此，加强国际间的证券稽查合作与协调也就越来越重要。事实上，在国际领域，拥有84个会员国的国际证券监管委员会组织(ISOCO)作为最具权威性的国际证券监管机构，正在朝着制定共同规章制度的目标努力。我们在加强国内执法，积累经验的同时，借鉴其他国家的做法并与ISOCO保持密切的联系，将为我国的稽查国际执法打下良好的基础。