决策者必须清醒地意识到，改革的价值取向不明确，只会增加混乱，而不会形成共识。现在有关燃油税改革方案的讨论，不是集中在燃油税改革价值取向，而是集中在不同群体利益得失的计算方面。这就使得不同阶层、不同群体在制度设计上各执一端，很难有效达成共识。

　　⊙乔新生

　　各国的立法经验证明，如果立法的价值取向相对复杂，那么，立法者应当学会效益评估，并且分清主次矛盾，使立法的目的更加明确。如果法制协调和宣传部门针对不同的群体发表不同的意见，试图讨好不同的利益团体，那么，最终很可能使得改革措施彻底变形。

　　征收燃油税的价值取向非常明确，那就是在石油资源十分稀缺的前提下，千方百计地提高石油资源的使用成本。征收燃油税，可以在一定程度上降低无谓的损耗。在交通事业发展过程中，既要提高个人购置家用轿车的成本，又要增加家用轿车使用成本，逐步提高燃油税的税率，让公众习惯于使用公共交通工具，从而最大限度地节约资源、保护环境，提高公共交通设施的利用效率。

　　可惜的是，有关利益集团出于自身利益的考虑，拼命强调既得利益的合理性。甚至还有从事养路费征收的工作人员在网络上公开呼吁，保护养路费征收人员的就业岗位，决不能让几十万征收养路费的工作人员因为实行燃油税改革而失去饭碗。在多元化时代，出现这样的声音并不奇怪。但决策者必须清醒地意识到，改革的价值取向不明确，只会增加混乱，而不会形成共识。

　　燃油税改革固然要照顾到各方面的利益，但是燃油税改革就是要增加燃油的使用成本，从而保护环境、节约资源。如果因燃油税改革而使得人们不愿意购买车辆，从而影响了汽车工业的发展，甚至影响了养路费征收人员的工作岗位，那么，决策者应当出台配套措施，解决相应的问题。

　　现在有关燃油税改革方案的讨论，不是集中在燃油税改革价值取向本身，而是集中在燃油税改革之后不同群体利益得失的计算方面。不同群体、不同阶层对这项改革方案褒贬不一，甚至在同一个阶层或者群体，有车族和无车族对这项方案也产生了巨大的分歧。坦率地说，在讨论燃油税问题时，一些人把手段当作目的，把结果当成了原因，把所要解决的问题当作讨论的前提。这就使得不同阶层、不同群体在制度设计上各执一端，很难有效达成共识。

　　在笔者看来，看现在的改革方案，只能被称作是“替代性”方案，既无法解决公平效率问题，也无法解决环境保护问题。首先，实行定量征收，而不是按比例征收。每公升油增加一元钱，所有使用成品油的消费者，都必须缴纳燃油税。这个方案以形式上的公平，掩盖了实质上的不公平。不少学者为农用机动车和其他不需要缴纳养路费的用户感到愤愤不平。尽管改革方案对农用机动车征收燃油税作出了一些原则性规定，但现在还没有看到可行性的操作方案。

　　其次，淡化了燃油税征收对环境保护的积极作用，强调尊重现实，而不是立足长远。假如燃油税改革的目的是为了减少空气污染，保护环境，那么，燃油税的征收标准应该高于现行的标准，那些使用机动车的用户，在污染环境、占用公共资源的同时，应当付出更多的代价。可是，无论决策者还是宣传部门口径似乎空前一致——征收燃油税改革不会增加机动车用户的负担。看来决策者在强大的利益集团面前，不敢旗帜鲜明地提出保护环境、减少污染物排放的口号，更不敢触及既得利益集团的切身利益。这就使得燃油税改革变得可有可无，甚至人为地增加社会纷扰。

　　第三，征收燃油税具有节约资源、可持续发展的意义，可是，改革方案没有考虑到资源的有效利用问题，更没有理顺我国不合理的自然资源分配关系。从性质上来说，燃油税是一种消费税。但燃油税毕竟不同于其它消费税，它是一种特殊的资源消费税。所以，征收燃油税的目的，除了节约资源、保护环境之外，还有一种类似于经济学上的地租性质。换句话说，凡是开采石油、生产加工石油产品的企业，都必须向资源所有人缴纳地租或者租税。在我国现有的税收体制中，虽然有类似的税收体制安排，但是，征收环节和征收的方法极不科学。开征燃油税，就是要从根本上理顺我国在自然资源开采和利用方面的各种利益关系。可是，决策者似乎只考虑到了消费者的承受能力问题，而没有考虑到所有权人的利益保护问题。这就使得燃油税很难从根本上保护地球不可再生的资源，也很难使国家的自然资源得到合理利用。

　　（作者系中南财经政法大学社会发展研究中心主任教授）