1、经济下滑的速度超出预期。2008年6月我国规模以上工业增加值增长16%，7-9月份全国规模以上工业增加值分别增长14.7%、12.8%和11.4%，2008年10月全国规模以上工业增加值增长8.2%，11月工业增加值增长5.4%，是1995年以来的新低（春节因素除外），增速比6月份回落了10.6个百分点。尽管12月份我国的工业生产增速有所回升，但还不足以表明我国经济已渡过了最困难的时期。

　　2、房地产市场继续调整。2008年上半年房地产投资月度增长率一直在30%以上，7月份回落到19.6%，比6月份回落了18个百分点，之后房地产投资增速持续回落，11月房地产投资同比增长7.7%，呈加速下滑态势。尽管国家出台了一系列针对房地产市场的调控措施，部分城市的房地产成交量有所回暖，但并不会改变房地产市场调整的大趋势。本次调整是对2002年以来，甚至是1998年住房制度改革以来房地产市场价格快速上涨的修正，在未来相当长一段时期内房地产市场仍将处于调整期。预计2009年的房地产投资可能为零增长，而房地产投资占城镇固定资产投资的22%，房地产投资的萎靡不振毫无疑问将抑制投资的增长。

　　3、制造业投资可能大幅度放缓。2008年下半年以来，上游产品价格剧烈调整，钢铁、电力等行业出现较大损失。产能过剩最为严重、甚至被迫限产的钢铁、有色、非金属矿物制造行业，投资虽然由于惯性而维持高位，分别增长 31.9%，41.6%以及 46.9%。这预示这些行业2009年产能过剩将进一步加剧，产能建设投资将大幅放缓。

　　4、净出口对经济增长的拉动将接近于零。11月份中国出口大幅“跳水”，同比下降 2.2%（10 月份同比增长 19.2%），出现7年以来首次负增长（剔除春节因素），12月份进出口继续下滑。2009年1月我国进口同比下降43.1%，出口下降17.5%，降幅分别比上月加深21.8和14.7个百分点。2007年净出口对GDP的拉动在2.5个百分点左右，2008年仅为1个百分点。2009年我国出口可能出现零增长，净出口对GDP的拉动将接近于零。

　　5、扩大消费的难度大。我国居民收入比重偏低，制约了居民消费能力的扩大。2008年以来我国外向型经济受到较大影响，失业现象较为严重，2009年也不乐观，考虑到房地产和股票市场调整带来的资产损失，以及社会保障制度不健全，居民消费预期比较谨慎，短期内靠扩大消费拉动经济增长难度很大。

　　6、根据1998年以来的经验，积极财政政策初期，财政资金的到位率不高，即使现在许多早已完成前期工作的项目在国家发改委排队审批，但是，由于资金拨付程序和时间上的原因，加上项目前期工程（勘探、设计、拆迁等）的原因，财政投资真正发挥作用应该在2009年下半年甚至2010年。

　　国家出台了4万亿元的经济刺激方案，并明确其中的1.18万亿元由中央财政负责，其余资金来源于地方和社会各方面。而房地产市场的调整、土地出让的一再流拍，导致过于依赖土地出让收入的地方政府财政状况很不乐观。根据1998-2001年间国债项目的计划投资额、完成率（70%）、到位时间，即使2009年国家预算5000亿财政赤字，预计对经济增长的拉动约为1-1.5%个百分点左右。

　　完善我国财政政策的若干建议

　　1、继续上调出口退税率。2008年4季度美国GDP 增长-3.8%，虽好于预期，但主要是存货增加的影响。1月份美国ISM制造业指数为35.6，虽然比去年12月份的32.9有小幅回升，但ISM制造业指数已连续6个月处于50以下的萎缩水平，徘徊在1980年以来的低位。新订单指数为41.6，仍处于萎缩区域中，意味着未来数月制造业生产仍将维持其疲软态。出口订单指数由12 月份的35.5回升至37.5，已连续4个月处于50以下的萎缩区间，未来的出口形势并不乐观。1月份美国非农就业人数继续下跌，较上月减少59.8万人，是1974年以来的最大降幅。失业率上升至7.6%，为1992 年以来的新高。

　　欧元区1月份采购经理指数PMI由12月的38.2回升至38.5，但仍处于萎缩区域。德国12月份工业产出加速下滑，环比下降4.6%，而11月份下降3.7%，该数据同比降幅达到12%（11月份为-6.9%），预示着欧元区4季度经济增长更加低迷。

　　2009年1月国际货币基金组织预测2009年美国、欧元区、日本GDP增长率分别为-1.6%、-2.0%和-2.6%。

　　这些数据预示着未来我国出口增长将面临大幅度下滑的压力，为减轻出口企业面临的压力、稳定就业，我国可以进一步上调出口退税率，可以考虑将除高耗能、高污染之外的出口产品退税率进一步上调，最终实现出口产品以不含税（增值税）的价格进入国际市场。

　　2006-2007年我国之所以多次降低出口产品的退税率，是为了缓解国际收支的不平衡和人民币升值的压力。由于2008年以来经济形势的急剧变化和未来出口增长面临的巨大压力，上调出口退税率是对2006-2007年措施的修正。允许出口产品以不含税（增值税）价格进入国际市场是国际惯例，并不是对出口的鼓励措施，因为这些产品在进入其他国家时要征收进口环节的增值税，只有允许出口产品以不含税价格进入国际市场才能保证我国出口产品平等参与国际市场的竞争。

　　2、允许地方政府发行财政债券。国家出台了4万亿元的经济刺激方案，并明确其中的1.18万亿元由中央财政负责，其余资金来源于地方和社会各方面。

　　政策出台后，各方面均希望从银行获得资金。固然，这几年来国有商业银行的股份制改革剥离了大量的不良资产、大大增强了银行的实力，银行也有支持国家经济发展的义务，适度宽松的货币政策出台后，部分银行也扩大了2008年4季度和2009年的信贷投放计划。但股份制改革后的商业银行已经成为独立的市场主体，在经济放缓的大背景下，把扩大内需的希望过于寄托在银行身上显然是不现实的。银行不可能为了支持经济增长而损害本身的资产质量，如果投资项目符合银行的风险控制要求银行可以贷款支持，如果投资项目不符合银行的风险控制要求，银行不可能不顾本身的风险而提供信贷支持。银行资产质量的恶化，将损害银行体系的稳健运行，最终不利于国民经济的长期稳定发展。在这方面，历史的教训非常深刻。

　　而地方政府如何筹措所需的资金扩大内需，答案并不清晰。

　　允许地方政府发行债券可以将地方政府隐性赤字显性化，有利于加强对地方债务的管理，有利于地方政府成为财权、事权、预算权、举债权相匹配的一级政府，更好地实现地方的经济社会发展目标。

　　当然，在允许地方政府发行债券之前需要制定相应的管理办法规范地方政府的行为：（1）明确地方政府债券发行的批准和授权机关、执行机构、监督机构、融资方式、融资规模、债务偿还机制、风险控制机制、发生违约后的债务处理机制和责任追究机制；（2）地方政府发行债券的投资项目必须符合国家的宏观调控目标和产业发展政策的要求，必须退出一般性竞争领域；（3）按照公共财政的要求，地方政府发行债券只能用于建设性领域，不能用于弥补经常预算赤字；（4）地方政府债券的发行规模和余额必须与其偿债能力相适应，与当地的经济发展水平、地方财政收入和投资项目的收益水平挂钩，避免盲目扩大债务规模。

　　在当前经济低迷、企业投资意愿降低、货币政策适度宽松、金融体系流动性充裕的情况下，允许地方政府发行几千亿规模的债券不会造成挤出效应，反而有助于将4万亿元的经济刺激方案落到实处，避免经济增长速度的过快下滑。

　　我国《预算法》第二十八条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。因此，只要国务院下定决心，就可以避免烦琐的法律程序，实现地方政府债券的快速发行，抢得刺激经济增长的先机。

　　有必要出台进一步的经济刺激措施

　　考虑到我国的财政赤字、国债余额状况，为了缓解就业压力、保持经济的适度增长，国家有必要也有条件出台进一步的经济刺激方案，稳定居民消费预期，扩大居民消费。比如，财政4000亿元的支出大约可拉动经济增长1个百分点。具体体现在：

　　1、继续提高个人所得税免征额。2006年，住户部门收入占国民可支配收入的比重为56.4%，比1992年下降11.9个百分点，与美国相比，我国住户的可支配收入占GDP的比重要低约9.6个百分点，低于印度10.1个百分点（1992-2004年数据）。由此可见，我国居民收入比重偏低，一定程度上制约了居民消费能力的扩大。目前我国的个人所得税免征额为2000元，如果提高到3000元，约可减少个人所得税支出300亿元。

　　2、完善社会保障体制，稳定居民的消费预期。近年来，我国消费率持续下降，消费率下降的一个重要原因是社会保障体制的不健全，影响了居民的消费预期。因此，在经济下行时期，更要大力优化财政支出结构，多方面筹措资金完善社会保障制度，尤其是要着力推进农村社会保障体系建设，按照统筹城乡发展的原则，建立、完善覆盖城乡的统一的社会保障体系。

　　考虑到我国不同地区经济发展的巨大差异，在全国建立统一水平的农村社会保障制度是不现实的，只能是根据实际情况，先从较低的保障水平起步。

　　首先，建立农村统一的最低生活保障制度，比如每月100元左右的最低生活费，对于无力支持这一水平的地方，中央财政应通过转移支付的方式给予支持。同时，将城镇最低生活保障提高到每月220元左右，同时鼓励发达地区为城乡居民提供更高水平的最低生活保障。这些措施不但有利于保障贫困群体的生活，稳定他们的消费预期，而且有利于在经济下行、社会矛盾凸显期保持社会稳定，是中国共产党代表最广大人民根本利益的集中体现；

　　其次，建立完善农村养老保险制度，按照低水平、广覆盖和个人缴费、集体补助、政府补贴的原则，在个人积累的基础上，逐步提高社会统筹的水平和层次，国家可以确定农村养老保险中个人和社会统筹每个月的最低缴纳标准，对于达不到这个水平的地方，国家通过转移支付予以支持，同时鼓励发达地区建立更高水平的农村养老保险制度、提高社会统筹的层次。对于60岁以上的农村居民，政府应提供不低于农村最低生活保障水平的养老金，鼓励发达地区向60岁以上的农村居民提供更高水平的养老金；

　　第三，加快做实企业职工基本养老保险个人账户试点的进程，进一步提高企业退休人员的基本养老金标准。

　　第四，尽快构建覆盖全社会成员的多层次的医疗保障制度，解决城乡居民的医疗保障问题。（1）在城镇，要稳步扩大医疗保险的覆盖面，完善失业人员基本医疗保障政策，中央财政要拿出专项资金解决关闭破产国有企业职工遗留的医疗保险问题。通过财政补贴和调剂失业保险基金，降低失业保险人员医疗保险缴费负担；通过多方筹资妥善解决国有困难企业、关闭破产企业退休人员参加基本医疗保障问题。2007年关闭破产国有企业、困难企业职工和退休人员共约2000万人，由于资金问题未纳入医疗保险制度。同时不断扩大城镇居民基本医疗保险试点，逐步将城镇非从业居民纳入覆盖范围。（2）在农村，可以加快推广以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度建设的步伐，提高对患病的农村困难群众进行医疗救助的水平。此外，还要建立重大公共传染疾病的防治保障制度，这也是完善医疗保障制度急需解决的问题。率先在经济比较发达、城市化水平较高的地区实现城乡之间医疗保障制度的接轨，加快建设覆盖全社会的医疗保险制度的步伐。

　　3、加大对低收入家庭保障型住房建设的支持力度。2008年中央财政安排资金68亿元，增加17亿元，帮助解决城市低收入家庭住房困难。2008年11月国务院又决定2008年4季度投资100亿元用于加快建设保障性安居工程（其中包括75亿元的廉租房建设）。虽然中央计划未来2年内全国保障性安居工程投资2800 亿元，但由于地方财政资金短缺，在地方政府债券发行没有放开的情况下，为了达到上述目标，中央财政必须进一步加大资金的投入。

　　4、建立健全农村（准）公共产品供给机制。长期以来，城乡分割的二元格局造成了在公共产品供给上的巨大差别：城市所需的公共产品由政府提供，所需资金由财政预算安排，农村所需的公共产品政府提供较少，不足部分由基层经济组织和农村居民分担。分税制改革后，财力向中央倾斜，在地方政府中，财力向省市政府倾斜，特别是取消农业税、取消各种摊派收费后，县乡财政缺乏足够的资金保障农村公共产品的供给。农村公益事业的发展依靠“一事一议”的方式解决，农村（准）公共产品供给不足的现象更加突出。城乡公共产品供给上的差异不利于农村市场规模的扩大、不利于全方位提高农民的综合素质、不利于提高农民的健康水平和农村的稳定。

　　按照统筹城乡发展的原则，国家应建立健全农村公共产品的供给机制，合理划分中央、地方的事权、财权，以及各级地方政府间的事权、财权，由不同级次的政府分工合作保障农村公共产品的供给。农村的基础教育、农村的基本公共卫生、农村的生态环境保护收益的外在性很强，可以由中央政府提供，农村的水利灌溉系统、农田改造、农村道路建设、乡村电网建设、农村医疗保健服务等准公共产品可以由地方政府和私人机构混合供给。

　　（作者单位：中国人民银行。本文系作者个人观点，不代表所在单位。）