章玉贵
在全球经济增长前景面临更大不确定性，外围经济环境短期内难见根本性好转的情况下，宏观经济政策的着力点既要看重能够使经济走出目前困境的策略性选择，更要致力于解决制约经济持续发展的中长期问题。关乎经济复苏的十大产业振兴规划陆续出台，预计通过三年的政策落实，可望使中国经济渡过这段调整期。不过，政府扩大对钢铁、汽车、石化等十大产业的投资，力图通过振兴这些举足轻重产业来稳定财政、税收、就业和“三农”问题的政策选择，固然有其必要性与迫切性；但从经济长期增长的角度来看，仍然只有工具价值。
不错，罗斯福新政的历史成效早已证明，在外围经济环境急剧恶化，厂商及消费者等市场主体的信心严重不足的关键时期，扩大政府的公共支出对提振经济信心、复苏经济具有定海神针般的关键作用。同样，在中国经济面临严重下行风险的今天，政府通过扩张性的财政政策来支持支柱产业的振兴，对于保增长意义至为重大；但中国经济同样需要摆脱对投资的过度依赖。亟须在保增长的过程中积极创造条件实现经济战略转型，从资本与外需驱动的成本推动阶段向技术与消费驱动的内生性增长阶段转变。
而消费驱动经济的重要前提是解除消费者扩大消费支出的后顾之忧，这就需要政府通过扩大对社会保障、教育、医疗等社会福利领域的支出来提高消费能力、释放消费欲望。否则，仅仅通过给予市场主体一些优惠条件，不可能真正扩大消费需求的。家电下乡固然是扩大消费需求的一项建设性措施，但在农民收入增长面临不确定性并且缺乏真正意义上的社会医疗保障的情况下，农民手中并不多的流动性就不可能成为扩大消费需求的重要贡献力量。
其实，中央已经意识到满足提高扩大内需成效所需配套支撑条件的必要性。例如，去年底的中央经济工作会议就提出今年要较大幅度增加公共支出，并强调要优化财政支出结构，增加对“三农”、社会保障、教育、医疗的投入以及加大对低收入家庭的补贴和救助力度等；据报即将召开的全国两会在关乎民生以及对消费需求扩大的社保法、医疗改革提案及教育改革等方面的研讨取得实质性进展，预示着中国长期以来一直极为倚重的投资拉动经济增长的政策模式有可能在未来一段时期内发展根本性改变。
可以说，中国已经初步具备了建立健全社会福利体系的基本物质条件。过去10年来，中国财政收入大幅增长，1999年的财政收入刚刚突破1万亿元，到了2007年超过了5万亿元，2008年则达到61316.9亿元，同比增长19.5%。财政收入占GDP的比重也由1995年的11.7%上升到2008年的20.39%。说明中国今天已有相当的财力来支持建立初步覆盖全社会的社会福利体系。但是，长期以来，中国的公共支出结构不合理，行政管理支出占据最大比例，文教卫生社会保障支出比例尽管增长较快但低于行政管理开支。在1982年至2005年的历年财政支出中（含预算内与预算外），行政管理支出在1982年为134.99亿元，占当年财政支出的6.87%，而到了2005年则高达10378.44亿元，占当年财政支出的26.49%；文教科学卫生社会保障支出1982年为242.98亿元，占当年财政支出的比重为12.37%，2005年为8953.36亿元，占当年财政支出比重为22.86%。无论从绝对数额还是增长幅度来说，都低于行政管理支出。
而从国际比较来看，发达国家行政管理支出占财政支出的比重一般都在10%以内，而福利开支占GDP的比重一般在15%以上，经济发展水平与中国相近的新兴经济体，教育公共支出一般占GDP的5%，医疗卫生支出占GDP的比例一般也为5%，政府用于最低生活补助和养老金等基本社会保障支出的比重也相当于GDP的5%。而中国在教育、健康医疗和失业保障等方面的投入明显不足。尤其教育支出一直低于《教育法》所要求的占GDP 4%的比例，即便投入较高的2007年也只有3.2%。至于关乎国民切身利益的健康医疗、失业保障等方面的支出比例一直在低位徘徊，2007年的这一比例为2.4%，而同期巴西仅在健康医疗领域的投入就占据了GDP的4.7%。尽管中央已决定加快基层医疗卫生服务体系建设，增加城市和农村低保补助，但是中央在这方面的转移支付由于缺乏对地方政府的有效监督，使得这项民生措施难以得到根本落实。另一方面，虽然城镇参加基本养老保险的职工占城镇就业人口的比例呈逐年上升趋势，但就其绝对水平而言，仍是一种低覆盖状态。在2007 年，城镇参加基本养老保险职工占城镇从业人员比例刚刚超过一半。这意味着大批城镇非正规部门的就业者，特别是绝大多数农民工没能享有养老保险，农村中的绝大部分劳动力就更不用提了。
因此，在经济增长更加倚重消费需求扩大的关键时期，提升内需对经济增长的贡献率，既需要凯恩斯主义经济政策的短期拉抬作用，更需要通过优化公共支出结构，积极营造有利于消费需求扩大的配套支撑条件。各级政府应该切实增加社会福利开支，降低行政管理开支占公共支出的比例，减少公共支出过程中的调整成本，以健全的社会福利体系支撑经济增长转型。基于此，各级政府必须通过自身改革压缩行政管理开支，将更多的财政预算投入到教育、健康医疗卫生等社会福利领域。以期通过改善公共支出结构，提高投资效率，真正实现所有中国公民都能享受养老金、医疗保险、失业保险、工伤保险及生育保险。若如此，不仅有助于促进社会公平以及构建和谐社会，还可弱化居民谨慎存款的冲动，政府所期望的消费需求扩大行为也将迅速启动，由此带来的GDP乘数效应将远超目前的投资乘数效应。
（作者系上海外国语大学东方管理研究中心副主任、经济学博士）