上海金融与法律研究院

　　研究员

　　己丑早春，上海继海外抄底金融人才后，在金融中心建设过程中又为吸引人才新开了口子。2月最后一周，上海市政府向各区、县政府，市政府各委、办、局下发了《持有<上海市居住证>人员申办本市常住户口试行办法》（下称《办法》）。根据这个《办法》，持有《上海市居住证》累计满七年以上人员，可有条件转为上海市常住户口，但相关申办将实行年度总量调控。

　　这里所说的“有条件”，至少包括四项基本条件：申办人员需要在持证期间，按规定参加上海市城镇社会保险满七年；依法在上海市缴纳所得税；在上海市被聘任为中级及以上专业技术职务或者具有技师（国家二级以上职业资格证书）以上职业资格，且专业及工种对应；以及无违反国家及上海市计划生育政策规定行为、治安管理处罚以上违法犯罪记录及其他方面的不良行为记录等。但即便是达标，也不一定就可以转成上海户籍，还需要考虑当年的名额总量，但对于名额总量，目前还没有细则规定。

　　尽管如此，这还是给在上海打拼多年的非上海户籍的人士带来了新希望。根据估计，上海目前有600万非上海户籍人口，但第一轮大概只有3000多人才能从中获益。而艾瑞迪（James T. Areddy）在“中国日志”（China Journal）的一篇文章中说，这个《办法》的试行期为三年，是一个短期方案，并且只有在汽车、航空、机械、航运、工程和金融领域工作的人员有资格提出申请。或许在政策制订者看来，只有这些领域内的“人才”才算是“人才”。

　　那么，一个限制总量、控制行业、并且只试行三年的《办法》，真的能够吸引相关专业人才源源不断涌向上海吗？这一户籍新政能为上海建设国际金融中心添砖加瓦吗？至少在眼下，答案都是不确定的。或许，探究一下这个《办法》出台的前因后果，会有助于我们理解这项政策背后的真正含义。

　　首先一条，当然是因为逐渐突出的上海人口老龄化的趋势。随着20世纪80年代末城市人口下降，上海开始逐步放宽定居的政策，欢迎外省及海外人才到上海公司工作。其中最主要的动力是让新来的工作者缴纳养老金，以弥补原有养老金的缺口。因为老龄化意味着老年人越来越多，但年轻人或者说在岗工作者少，这样需要养老的钱越来越多，但缴纳的养老金却不见增长，养老金缺口势必越来越大。所以，放宽定居（而非户籍）政策就有这方面的考虑。

　　1994年，上海推出了“蓝印户口”，用以配套购房落户政策，也旨在推动上海房地产市场的发展。因为房地产作为支柱产业，为上海的地方财政提供了巨大的收入。当时总计发放了42000份蓝印户口。但这个措施与楼市的价格涨跌紧密相关。2002年楼市过热，上海就停止了这一做法。也就是说，蓝印户口政策前后维持的时间近8年。而此番户籍放闸的《办法》期限是3年。而且相比于购房落户而言，此番入户限制，显然更为严格。

　　不过，试行《办法》的好处是会鼓励更多人办理居住证，而办理居住证也就意味着为上海缴纳养老金，有助于政府缓解养老金缺口上的压力，因为不然政府就需要动用财政去补贴养老金的缺口。但使用《办法》来鼓励居住证进而鼓励缴纳养老金而实际上并不一定能落户，更类似于“拆东墙补西墙”的策略。对于办理居住证满怀落户憧憬的人才而言，未必是公平的制度，某种程度上，与政府希望彰显的吸引人才的态度也并不一致。恐怕这会更多被认为是一种急功近利的做法，而非真正对人才放开怀抱。这对于目标远大的国际金融中心建设而言，尤其是明确了人才先行的策略而言，实在不能算是一个巧妙的招数。

　　当然，上海在认定人才方面，标准向来非常苛刻，在这个拥有1900万人口（这已经包括了户籍人口和非户籍人口）的超级大都会中，只有11%的人被认为是所需的人才；而在纽约、东京和香港，这个比例分别是24%、34%和21%。也许这也表明了上海与上述城市之间的差距。那么，大规模放开户籍，是不是一定会导致所谓的城市福利压力呢？至少就纽约、东京和香港的经历来讲，不一定。

　　也就是说，至少将专业人才的比例提高至20%，似乎应是上海一个可以企及的目标。

　　如此说来，则上海在放开户籍方面还可以更进一步，例如，让企业和社会组织自己来认定人才，交由政府备案即可，因为这些市场上的组织，比政府更懂得什么是人才，而政府挑选人才的标准又未必适合企业。所以，让市场来挑选人才，然后政府备案，可能是一个更好的选择。同时需要去除的顾虑是，放开户籍制度虽然会增加城市福利供给的压力，例如要在教育、疗等方面有更多支出，但同时也要意识到，这些新增的人才将会为城市创造更多的财富，至少，他们缴纳的税收带给城市的收入，就可能远远大于上海市财政的支出。