中国人民大学经济学院

　　教授、博士生导师

　　地方债类似国债吗？在许多人的眼中似乎的确如此。因为存在政府信用的担保，地方债不存在偿债的风险，所以投资者普遍把其当作国债来对待。比如按照相关媒体3月27日披露的数据，3月27日招标发行的全国首期地方债——2009年新疆维吾尔自治区政府债券（一期）的票面利率为1.61%，接近二级市场上三年期国债的收益率，低于同期限政策性银行金融债的收益率。这说明投资者对地方债的评价是类似国债的。国债和地方债的无差异，在于我们国家不存在地方政府破产一说，同时本次地方债的发行中，存在中央政府的隐性担保。故此，在一般投资者看来，地方债当然和国债无甚差异。

　　既然两者无甚差异，为什么需要地方债呢？一种理由是，发行地方债是国际通行做法，发达国家的很多地方政府在建设民生工程时，经常通过发行地方债融资。不错，发达国家的地方政府的确经常发行地方债，比如上世纪初美国的很多城市政府就尝试发行过。但结果呢？很多城市政府因为地方债投资收益缺乏，无法按时还本付息，最后不得不耍赖。这已成为金融史上的笑柄。权威仅仅用国际惯例来诠释地方债的性质，只看到别人发行地方债，却对这些丑闻视而不见，可见国际惯例之水。

　　如果稍微认真剖析一下发达国家的地方债，其发行理由多半有两个方面：第一，有些市政工程具有长期稳定的投资回报，一旦项目建成，现金流均匀且持续性好，与债券融资可以很好匹配，适合通过债券融资。第二，有些地方政府在某些特定时段可能支出较多，无法通过当期收入弥补，这个时候，把部分民生工程拿出来通过地方债融资，相当于提前对当地居民征税，等这些工程改善了当地的硬件环境，促进了当地经济增长之后，未来的收入增加就可以用来偿付现在的债务。自从早期城市政府发行债券出现丑闻之后，随着地方治理的改进，地方债已经成为一些地方政府融资的重要工具。

　　但是，这些成功的地方债市场的形成，得益于两个基本条件：第一，地方债的投资项目或者地方政府本身具有稳定的收益流，这样才能使得现金流和地方债相匹配。否则，地方债无法发行，独立的评级机构也无法给出高的信用评级。第二，更为重要的是，地方债必须在公共财政的框架内实施，如果没有选民的有效监督，地方债市场必然就会出现早期的丑闻盛行的情景。第一个条件是财务条件；第二个是制度条件。只有当两个条件同时具备，才能够形成一个规范的地方债市场。

　　从我国地方居民的社会保障和其他公共设施和公共服务的享有程度上看，都比较匮乏，需要大量投入才能慢慢缓解公共领域中存在的供求缺口。特别是在目前的经济不景气的时刻，更需要一些公共设施的投入来刺激经济。按照某些权威的说法，我国地方债的实施的确要重点考虑那些社会效益较大的民生工程。既然如此，当然只能寻求前述发行地方债的第二条理由，即地方短期内支付过大，无法通过当期收入支撑，因而需要债务融资。这个理由当然符合目前地方政府的实际情况。

　　问题在于，在缺乏一个公共财政的制度框架下，如果地方政府的预决算是软的，所反映的不过是地方决策者的偏好，与当地居民的偏好并不一致。那在自利动机的驱使下，地方决策者可能会追求预算最大化，而不是按照当地居民公共品的需求来合理供给。这一点已经得到理论和经验研究上的充分论证。这就必然导致预算虚增。因此，我国地方政府中支出一项看似数量多，但其中存在很多不合理的成分。比如对教育、医疗和社会保障等真正能够惠及当地居民的公共服务投入一直不足。有不足必然有过剩。故此，对地方政府来说，迫切需要是认真调整支出结构，合理配置财政资源。同时，由于追求预算最大化，必然导致政府规模的不合理扩张，即使在经济不景气的时候，我们首先要问的也是，现有的政府支出是否过多？是否可以压缩？改革政府机构，降低财政预算来节约资金，然后才能考虑其他。

　　因此，对我国地方政府来说，首要问题是要通过调整财政支出结构、通过机构改革等来压缩不合理的支出，在此基础上再预算评估，看看是否存在缺口，必须通过地方债来弥补。否则，如果不做这种清算，地方债的发行只能加剧地方支出的不合理与盲目膨胀。这是我们不能不高度警惕的。