⊙葛兆强
财政政策应优化支出提高赤字比率
当前全球经济衰退实质上是一场资产负债表衰退，而不是一场普通意义上的经济周期衰退。理论和历史证明，应对资产负债表衰退的有效政策选择是财政政策。在应对这场全球经济衰退中，各国政府无一例外地选择和启动了财政政策。中国政府在应对全球经济危机的财政政策措施包括：一是中央政府出台了4万亿的经济刺激计划；二是实施结构性减税政策；三是国务院同意地方发行2000亿元债券。这些积极政策的实施，强化了人们的预期：中国有足够多的资源保证经济在未来几年内高速增长。
但是，当前的积极财政政策也隐藏着若干风险。其一，在4万亿经济刺激计划中，政府能够拿出来的钱是比较少的，更多的是需要依赖银行贷款。事实上，政府的经济刺激计划是这样运转的：商业银行受政府委托向参与国家大型项目的国有企业放贷，而商业银行将“奉命贷款”视为政治规定而非出于市场经济的考虑。显而易见的结果是，传统经济模式有可能再次回归。其二，产能过剩问题将进一步加剧。目前，政府投资的主要投向是铁（路）、公（路）、基（基础设施）。基于现有的经济和社会发展阶段，中国对于铁路网、核电站、高速公路、机场以及其他一些基础设施的需求并非是无限的。其三，积极财政政策有可能导致经济陷入“二次衰退”。政府的财政政策属于短期政策，它只能在短期内通过增加总需求，防止经济过度下滑，不能从根本上使经济从低谷走向复苏。日本1990年代的经验表明，如果整体经济运行过度依赖财政刺激政策，有可能导致经济出现“二次衰退”。1996-1996年间，日本经济在政府的大规模刺激计划作用下曾一度走出低谷，经济增长率甚至达到2.7%。但是，由于结构调整不到位，市场自发调整不充分，1997年以后日本经济又陷入了“二次衰退”。中国经济是否存在这种风险，尚待观察。因此，现有的财政政策有必要进行调整。
首先，进一步优化财政支出投向，不断增强公共财政的民生和消费性质。消费比重过低、对外依存度和投资依存度过高，是制约中国经济增长的关键问题。解决这些问题必须充分发挥公共财政支出的特殊作用。公共财政开支，必须坚持民生型、消费型和社会和谐型的原则，公共财政不应该是生产型的。基于这一原则，我们除了要从根本上完善社会保障体制，稳定居民的消费预期之外，重点是要建立健全农村（准）公共产品供给机制。各级政府应按照统筹城乡发展的原则，建立健全农村公共产品的供给机制，合理划分中央与地方以及各级地方政府间的事权、财权，由不同级次的政府分工合作保障农村公共产品的供给。
其次，应提升公共财政赤字比率，扩大财政政策支持经济增长空间。当前，公共财政应该从传统的“综合平衡”理念，转变为资产负债表管理的新思维，从以扩大财政收入维系财政收支平衡为目标，转到以全面支持国民经济快速复苏和长期稳健发展为核心。2008年我国的赤字比率为0.6%，远远低于3%的国际标准。为刺激经济发展，建议适当提高赤字比率，不妨提高到3%的水平。
第三，健全资本市场体系，完善地方债券发行机制，增强地方政府发展经济的动力。根据国务院有关规定，地方债由财政部代发，也由财政部代为办理偿还手续。而且，只有省级政府和计划单列市具备通过中央代发地方债券的资格，地级市、县级市都禁止发行地方债券。笔者认为，随着条件的逐步成熟，未来地方政府债券的发行权可以转移给省级地方政府。当然，前提是要制定严格的管理办法来规范地方政府的行为。
货币政策应由宽松转向灵活
自2008年8月开始，中国人民银行逐步松动了先前实施的“从紧货币政策”，通过调增全国商业银行信贷规模，多次下调人民币存贷款基准利率和中小金融机构人民币存款准备金率等措施，支持了经济增长并有效稳定了市场预期。随着危机影响的加深，中央政府及时实施了“适度宽松的货币政策”，中央银行也放弃了对商业银行的信贷规模控制。在这样的政策推动下，今年前5个月的银行信贷投放量达到了5.83万亿元的天量。按照这样的增长势头，预计今年信贷投放量会达到8－12万亿元。这意味着，2009年的货币政策可能不再是适度宽松的货币政策，而是属于过度宽松的货币政策。
笔者认为，目前经济好转的迹象使得近期出台新的经济刺激计划的必要性降低，但考虑到经济反弹的基础尚未稳固，决策部门近期出台针对信贷扩张力度较大的调控措施也不可能。因此，充分宽松的货币政策将会延续。不过，笔者担心，过于宽松的货币政策和贷款增长的失控，将会使我们在未来付出高昂的代价。1990年危机后的日本和1982年危机后的墨西哥都表明，真正需要改变的是经济运行中的根本性失衡。
笔者认为，未来一段时间，无论是紧缩的还是扩张的货币政策都不适宜，必须实施灵活的货币政策。（1）货币当局要根据市场流动性的变化情况，灵活调整法定存款准备金率和存贷款利率，广义货币供应量增长率应控制在20%之内，确保金融体系流动性的充足，及时向金融机构提供流动性支持；（2）要围绕实施国家产业政策和行业振兴规划，进一步优化信贷结构，在信贷结构优化的基础上保持货币信贷的合理增长；（3）加强窗口指导和政策引导，鼓励和引导金融机构改进金融服务，加大创新力度，加大对重点工程建设、中小企业、三农、助学、就业等的信贷支持，加大对技术改造、兼并重组、过剩产能向外转移、节能减排、发展循环经济的信贷支持，同时继续限制对“两高”行业和产能过剩行业劣质企业的贷款；鼓励和引导金融机构扩大出口信贷的规模，探索在出口信贷中提供人民币中长期融资；（4）进一步发挥债券市场的融资功能。大力发展企业债、公司债、短期融资券和中期票据等非金融企业债务融资工具，拓宽企业融资渠道。
需求政策应强调内需扩大与外需增长并举
反思本次全球金融危机的成因，除了微观层面的银行家贪婪、监管者行为失当、中介机构欺诈等原因外，宏观层面的全球经济失衡是根本性的原因。因此，出口导向型亚洲国家和新兴市场国家，都需要确立一种新的经济增长模式，以降低对外国需求的依赖。换言之，降低居民储蓄率，将经济增长的主要引擎定位于持续不断地扩大内需，将是出口导向型国家走出本次危机和防范新的危机发生的根本之路。
中国应对危机的策略选择，基本上遵循了这一思路。政策的积极效应已开始有所显现，未来可能进一步显著。但是，笔者认为，对于内需的扩大，我们不应过于乐观。因为，中国人储蓄倾向浓郁的传统文化在短期内难以改变。尤其是，由于缺少一个社会福利网，消费在中国国内生产总值中所占比例短期内也难以提高。据专家估算，中国建立一个健全的社会福利网的成本大约是12万亿，这意味着短期内根本不可能建立起来这个网络。因此，“家电下乡”、“汽车下乡”等促销活动只能在短时间获得成功。此外，对于那些外向型企业来讲，实现产品的内销需要一个较长的时间，因为它们需要一定的时间来建立内销网络。因此，在一个可预见的时间内，笔者对内需的扩大持谨慎态度，中国经济的增长在很大程度上还需要依赖外需的增长。在需求政策上，短期内必须内需扩大与外需增长兼顾。从长期看，必须将内需培养成为拉动中国经济增长的第一引擎。
笔者建议：一是调整收入分配结构，从藏富于国转变为藏富于民。数据显示，从1998－2007年，政府占国民可支配收入的比重从17.5%上升到24.2%，而居民收入所占比重却从68.1%下降至57%。尽管政府收入快速增长意味着一个国家的实力迅速强大，但一国实力的强弱最终将表现为居民的收入水平、消费水平和社会福利的提高。在外需不旺，需要大力启动内需的现实下，政府必须让利于民。如何让利于民？一个重要选择是收入分配机制向居民倾斜，提高居民收入所占比重，特别是应该向低收入人群倾斜。经济理论表明，低收入人群的边际消费倾向高于高收入人群，分配给穷人比分配给富人更能刺激消费，也更能增加一个国家的整体福利。作为一个拥有9亿农民的发展中大国，切实解决农民增收是一个根本性的问题。解决农民增收困难，传统的做法是提高粮食最低收购价格。这一措施有一定效果，但对大幅提高农民收入没有太明显的作用。解决农民增收困难，根本出路在于适度提高农业规模化经营的程度，同时加快城市化进程。当然，城镇居民的消费潜力也不容忽视，城镇居民消费是中国经济增长的持续动力。对于城镇居民而言，减税让利应该成为提高居民收入、进而刺激消费的主要途径，建议我国的个人所得税免征额提高到3000元甚至更高水平。
二是完善对外贸易政策，提高抗御外部危机冲击的能力。在国际收支经常项目继续保持顺差的情况下，建议稳定人民币汇率，减弱人民币升值预期，消除全球经济危机对我国出口的汇率传导机制，避免汇率成为美国转嫁危机的政策工具。近一段时间以来，发达国家贸易保护主义盛行，未来我们将面临越来越多的贸易摩擦。
为此，我国政府和企业应有预见性地做好应对措施。（1）对纺织轻工行业的鼓励类产品进一步提高出口退税率。重点支持自主品牌产品与高技术附加值产品出口，提高技术含量较高的机电产品出口退税率，最终实现出口产品以不含增值税的价格进入国际市场。（2）增加对外贸企业的信贷支持，帮助企业加快建立和完善自主性国际营销网络和售后服务体系。（3）调整外汇储备结构，减持美国国债，将外汇货币资产更多地转换为战略性资源资产，为我国扩大内需提供长期的资源供给保障。
产业政策应重点定位于产业升级
从长期看，中国要有效防范经济金融危机，必须从战略上重塑产业政策，采取积极措施加快传统产业的改造和升级，大力发展新兴产业。目前，对于中国来说，至关重要的问题不是中国经济以何种增长速度走出危机，而是中国选择怎样的经济发展道路。在迄今的危机处理措施中，我们还没有清晰地看到中国从廉价制造者到生态高科技国家的转型设想。产业结构失衡是制约中国经济发展的突出矛盾，也是当前经济衰退的主要内因，产业结构调整是我国未来一段时间面临的重要任务。
未来一段时期，我国产业政策的基调是优化结构，主要着力点是压缩过剩产能，完善产业体系；大力发展高技术产业、新兴产业与服务业，加快产业升级。目前，4万亿刺激经济计划已经开始注意产业结构优化和升级问题，这是一个好的开端，但是，用于节能减排、生态工程只有2100亿，用于调整结构和技术改造也只有3700亿左右，两者的占比只有14.5%，占比依然较小。笔者认为，如果中央财政投资继续沿袭过去那样用于制造业，或者用于基础设施投资，那么，其乘数效应不会太大，也会抑制民间投资。因此，在产业政策上必须进行调整，必须对农业、能源、环保这些未来的战略产业进行集中投资，通过发展高技术产业、新兴产业与服务业来替代劳动密集型制造业的收缩。
（作者系金融学博士，应用经济学博士后，招商银行战略发展部副总经理）