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预算的核心意思,就是所有的政府开支,非经立法程序不得执行。预算公开,是预算的本来要求。预算不是个人的事情,而是关乎所有人的利益,必须令所有公民知晓。为了改善民生,建设和谐社会,预算公开的步子还应该迈得更大一些,再快一些。首先是,各级财政部门、国有企业,各预算拨款单位,都要严格公布全部的收支项目和数字。
预算公开,成为当前最热门的话题。十一届全国人大三次会议要求,经人大批准的预算都要公开,包括国务院各部门的预算。全国人大预算工作委员会主任高强表示,即将修订的《预算法》,将力推预算公开。而就在几天前,四川省巴中市巴州区白庙乡,在其网站上公开了今年1月和2月份的所有公务开支,内容非常详细,包括一笔1.5元的花费。
最近几年,政府倾情民生,财政用于民生的开支有较大幅度增加,特别是“三农”开支,增加尤为明显。在现代社会,“财政”是“公共财政”的简称,财政只应该提供公共物品,增进社会公平。上述这些动作,都是在还原公共财政的本来面目。同时,公众也逐渐意识到,除了纳税,他们还有获得公共服务的权利。关心财政预算的人,会越来越多,这当然是一个可喜的现象。
财政的历史和国家的历史一样久长,但是,预算的历史却至今不过三百余年。预算是1640年英国资产阶级大革命的产物,它的初衷,是限制国王乱花钱。这是一种必然的要求,因为那个时候,社会的财富主要创造者,是新兴的资产阶级。以后随着各国相继仿效,预算制度遂成了重要的政治经济制度。
预算的核心意思是,所有的政府开支,非经立法程序不得执行。预算公开,是预算的本来要求。预算是一个法律文件,作为法律文件,预算不是个人的事情,而是关乎所有人的利益,必须令所有公民知晓。
现在我们的预算报告,有人说是“内行看不明白,外行更看不懂”。确实,预算涉及诸多专业知识和背景,不了解这些专业和背景,当然看不懂、看不明白。比如,在中国现行的预算收入中,有一项叫“国有企业亏损补贴冲减收入”。本来,亏损补贴是一种支出,怎么会列为收入呢?如果把支出列为收入,则既减少了预算的总支出,又减少了预算的总收入,降低了预算收入占GDP的比重,而这个比重,对于评价政府和市场的作用范围,是重要的指标。因此,把亏损列为收入这个做法,是很不恰当的。又比如,中国的“财政收入”和“财政支出”,有特定的含义,仅仅指预算收入和支出,而并非政府掌握的全部收入和支出。除了预算收入,还有规模几乎相当于预算收入的“预算外收入”,它们基本游离于监督和约束之外,属于政府部门和企事业单位的自收自支,但是预算外收入,也是严格意义上的财政收入,是政府行为的产物,不纳入预算,说不过去。
所以,要看懂预算,明白财政,需要有一个了解过程。但是,预算并非什么高难度的知识,报告更不是“天书”。重要的是,多年以来,有意无意的模糊,在公众和财政部门之间筑起了藩篱。现在看来,增加对这些知识的传播,是十分必要的。
财政公开,可以澄清我们在一些重大问题的争议。比如,中国的总体税负,究竟是高于还是低于国际平均水平,以及是否应该较大幅度地减税等等。这就要将全部财政收入,包括预算外收入,统统公开,然后再进行国际比较,方能一目了然,现在因为各方拿出的数据都不一样,谁都说不清楚。在推进税收制度改革,包括个人所得税的改革,以及开征物业税的时候,这个问题,再也不能回避了。再比如,国人诟病多年的行政管理费支出过高,那么,这方面的支出究竟有多少?更重要的是,这些支出的具体用途是什么?没有这些信息,得出行政费过高或者不高的结论,都是缺乏根据的。单从白庙乡的案例看,行政管理费支出,存在的问题还真不少。招待费占了这个乡全部公务开支的65%,其中主要又是吃喝。公款吃喝,全国有多少?还有,每年有多少财政资金,用于购买公务用车、多少用于出国考察?如果将行政管理费的支出明细,公之于众,至少在一定程度上,能遏制一下铺张浪费的痼疾。无论如论,都善莫大焉。
跟行政管理费过高相反,教育经费支出始终没有达到占GDP 4%的目标。而且这不多的教育经费,教育级次结构、地区结构,以及有无浪费,都由于没有公开而让公众“望洋兴叹”。
“两会”刚过,就在“3·15”这一天,北京就出现了三个新“地王”,三个都是赫赫有名的央企,而且主业都不是房地产。那么,为什么央企的利润可以如此自由地支配,自己挣钱自己花,而没有用于公共福利?本来,停顿了14年之后,2008年开始,央企利润要重新上缴中央预算了,但是,各家企业究竟执行得如何,谁交了,谁没交,公众无从知晓。如果这些本来该公开的信息能公开,央企地王是否能少一些以至消失,进而让高房价得到某种抑制呢?
部门预算存在的问题,可能更多。过去,经常出现这样的情况:中央财政将资金拨付某个部门后,这个部门却迟迟不对下属单位继续支付,下属单位不能及时获得经费,业务和工作因此掣肘,却又无可奈何。还有,“跑部钱进”,部门资金分配不公等,所有这些,屡禁不止,就是因为部门预算不公开,人们摸不着头脑。有了部门预算公开,这些部门至少不敢懈怠了吧?
为了改善民生,建设和谐社会,预算公开的步子还应该迈得更大一些,再快一些。首先是,各级财政部门、国有企业,各预算拨款单位,都要严格公布全部的收支项目和数字。现在的问题是,即使是全国人大审议通过的全国预算,其收支数字也不齐全;其次是,各级人大代表,都要了解学习《预算法》及相关知识,负起预算监督、为民理财的重大责任。
只有阳光财政,才能让公共财政的阳光照亮社会的每一个角落。
(作者系中央财经大学政府与经济研究中心主任)