15．把体制机制创新放在国际旅游岛中长期发展规划的突出位置。推进海南国际旅游岛建设，无论是服务业转型升级，还是建立国际购物中心；无论是建立全国生态文明示范区，还是构建国际经济合作和文化交流平台，关键是打破与此不相适应的体制束缚。因此，国际旅游岛中长期发展规划应把创新体制机制放在十分突出的位置，为国际旅游岛可持续发展提供强大动力。

  16．重点推进城乡一体化的体制机制创新。

  （1）形成“全岛一个大城市”行政格局是实现全岛资源优势最大化的基本要求。海南只有通过独特资源的优化配置，才能发挥全国其他地区无法相比的后发优势。从城乡之间独特资源分布看，开发利用的潜力主要在农村。但由于城乡间体制分割，农村的旅游、土地等潜在资源优势远未发挥出来。同时，在18个市县加一个农垦的区域行政格局下，造成低水平开发，城乡资源互补性没有体现出来。统筹全岛旅游资源，客观要求打破城乡和区域行政分割的体制格局，全岛按照一个大城市思路推进城乡一体化的体制机制创新。

  （2）培育地方特色的产业集群高度依赖城乡一体化。通过相关市县的行政一体化，在同一个行政区内统一安排产业政策，扶持城乡优势产业发展，延伸城乡产业链条，培育具有较强区域竞争力、反映地方比较优势的产业集群。通过城乡规划与区域规划高度统一，形成大城市、中等城市、小城镇优势互补、组团式发展的空间格局。

  （3）以统筹城乡旅游资源缩小城乡差距。通过相关市县行政一体化，可以在更大范围整合、优化城乡旅游资源配置，统一户籍制度，实现城乡劳动力自由流动，最终趋向是全省城乡旅游业发展水平与中心城市趋同，农村旅游业收入与城市趋同。

  17.“全岛一个大城市”体制机制创新的基本思路。

  （1）以海南国际旅游岛为平台，分步推进城乡一体化进程。大体可以分两步走：第一步，以组建五大旅游经济功能区为平台推进城乡一体化。按照空间毗邻、资源互补、容易实现组团式发展的原则，以三亚、海口、儋州、琼海、五指山为中心形成五大旅游经济功能区，作为经济一体化、社会一体化、行政一体化制度建设的平台。在全省的统一部署下，设置相关协调机制，在五大功能经济区建立城乡一体化的基础制度：建立高规格的全省城乡一体化管委会，负责全省城乡一体化改革试验的总体协调；组建五大功能经济区城乡一体化管委会，负责各自区域内跨市县资源整合、开发相关事宜。

  第二步，在组建旅游经济区的基础上，打破18个市县的行政区划体制，形成“省下辖五大区域性中心城市”的行政格局。在五大功能经济区经济社会一体化程度比较高的情况下，在管委会的基础上组建中心城市政府机构或区级政府机构，突破省管市县格局，形成全岛行政一体化的新格局。

  （2）海口、三亚率先突破。发挥省会城市海口经济相对发达的优势，争取用3～5年的时间，在推进文昌、定安、澄迈行政一体化方面率先突破。发挥三亚国际旅游城市的优势，以市联县，统一三亚与陵水、乐东、保亭四个市县旅游资源开发，在以旅游业国际化带动城乡一体化的体制安排上率先走出一条新路子。

  （3）按照城乡一体化要求建立大部门体制。从城乡一体化的实际出发，本着有利于城乡资源整合、实现城乡产业一体化的原则，制订相关方案，通过3～5年的努力，在探索大部门体制、形成小政府、大社会格局上取得新突破，形成“大旅游”、“大农业”、 “大卫生”、“大社保”、“大文化”的管理体制。

  （4）实现农垦改革的新突破。打破城市、农村、农垦三元分治的格局，争取2～3年的时间，实现社会职能地方化，全面完成企业化改造。垦区人口纳入属地统筹管理；农垦社会管理和公共服务职能纳入地方统筹管理；场部融入所在街道或乡镇，推行社区化管理。

  18．推进“全岛一个大城市”的政策突破。

  以资源整合、优化配置为重点的城乡一体化，实现“全岛一个大城市”发展，是一项系统工程，既需要体制机制的创新，又需要在城乡一体化的土地政策、户籍政策、基本公共服务政策、生态环境政策等方面实现突破。

  （作者单位：中国（海南）改革发展研究院）