⊙杨 涛

  随着宏观经济形势的变化，作为核心政策工具之一的财政政策，正面临着新的挑战。对此，充分认清财政政策实施中存在的问题，厘清未来的发展方向，是当前宏观调控与经济转型的必然需要。

  应该说，在本轮调控过程中，财政政策对于刺激内需起到了重要作用，但过度依赖财政投资性支出政策，对于税收政策、财政消费性支出政策、国有资本运营政策等其他财政政策工具重视相对不够，同时，对于财政政策与货币金融政策的协调，也有许多不足之处。这些都制约了财政政策的作用效果。

  对财政政策的结构效果重视也不足。从产业结构来看，财政政策支持对象，更多是重工业和基础设施等领域，一定程度上加重了长期困扰中国经济的产能过剩和重复建设问题。从企业结构来看，财政政策实施的受益者，更多是国有企业、大型企业，而对于民营企业、中小企业的支持力度还严重不足，这也使得后者在危机中复苏的程度远远落后于前者。再从区域结构和城乡结构来看，在充分调动了地方政府的投资热情之后，财力充足的各地方政府，进一步增大了财政投资的扩张程度，并且首先保障城市领域的投资，而财力较弱的地方则对财政投资政策运用乏力，这使得原有的区域结构失衡和城乡结构失衡问题更加突出。

  财政政策对居民消费与社会福利的支持，也还有所不足。虽然从规模和增幅来看，近年来中央财政的相关支出不断增加，但与迅速增长的投资性支出相比较，这些支出却已相对落后，难以满足经济社会发展的需要。甚至在地方政府层面上，为了配合和保障中央积极财政政策的实施，对社会福利和保障性支出还间接产生了“挤出效应”。

  在政府迫切运用财政政策来刺激内需的过程中，财政资金的使用效率经常被忽视。一方面，财政资金在拨付之后，对于后续使用的情况缺乏客观科学的评价和管理。另一方面，财政投资的管理存在弊端，如同一个项目有多个部门管，地方针对同一个项目，还可以分头向多个部门要钱。正是由于缺乏对资金使用效率的重视， 去年在积极财政政策执行过程中，地方政府主导的公共建设项目大量出现过度投资和重复投资，降低了财政资金的实际运用效率和效果。

  为了使财政政策在未来经济发展中发挥更有效的作用，笔者以为，在政策思路上有几方面问题亟须有所突破。

  其一，积极财政政策如何适度退出。2010年是中国经济结构调整的关键年份，因此如何有效地实施“退出”，是财政政策面临的重点挑战。这有两方面含义，一是所谓“退出”，并非是指财政投资性政策的迅速弱化，而是如何在保障前期公共投资后续支持的情况下，根据宏观经济与财政状况变化，动态地改革以财政投资为主的政策运行方式。二是更加重视财政政策的结构效果，今后的财政政策可能需要更加关注解决产能过剩和重复建设问题。

  其二，财税体制改革已经迫在眉睫。毫不夸张地说，在2009年经济运行中出现的一些问题，无论是地方融资平台的风险积累，还是地方政府“土地财政”模式下的房地产市场波动，其背后都是反映了现有财税体制存在的弊端和矛盾。因此，为了完善财政政策运用，更有效地作用于经济社会，财税体制改革在目前尤其需要重视，如物业税改革、地方政府债券改革等。

  其三，财政政策需要更加重视民生。不可否认，近年来财政政策对于民生的关注程度不断提高，但与社会公众日益增长的需求相比，如经济社会的发展阶段相比，政府“让利于民”、“支持民生”的程度还远远不足，这不仅使得经济增长成果难以被多数社会公众所享受，增加了社会不稳定性，而且也难以实现经济的持续发展、从“出口导向”向“依靠内需”的转变等战略目标。在经济进一步复苏过程中，这些问题将受到社会各界的广泛重视。

  其四，经济社会发展中的新问题、新情况不断出现，而传统的财政政策工具和手段在应对这些问题时效果难尽如人意，财政政策创新的迫切性在大大增加。例如，低碳经济的迅速发展，使相关的绿色税收制度建设的迫切性大为提高，国有企业影响力的不断增强，使得新形势下创新国有资本运营政策也显得非常重要。对此，下一步的财政政策运行，亟待在理论和实践方面有所创新和突破。

  最后，财政政策的内外协调更加重要。一方面，面临更加复杂的国内外经济形势，以及外汇储备管理体制改革、利率市场化改革、国库管理制度改革等方面的要求，财政政策与货币政策的配合将亟待创新。此外，财政政策与产业政策、土地政策、环保政策等的协调，也需要有更多、更好的创新尝试。另一方面，在财政政策工具的内部运用方面，也需要进一步协调优化，尤其体现在财政投资支出与消费支出政策之间、税收政策与支出政策之间、税收政策与非税收政策之间等，从而在整体上提高财政政策效率。

  （作者系中国社会科学院金融研究所副研究员）