城镇化是经济社会发展的客观趋势。目前我国已进入城镇化快速发展阶段，用地需求迅速增加，而基于国家粮食安全等因素考虑，耕地保护面临严峻形势，因此对于城镇化建设的土地刚性需求与耕地保护间的矛盾，需要探索新的化解思路。

  ⊙武志

  城镇化是经济社会发展的客观趋势。目前，我国城镇化已进入快速发展阶段。但是，推进城镇化建设需要占用大量土地，而这与耕地保护在一定程度上又存在矛盾。因此，我们需要积极探索城镇化建设中的土地管理新思路，妥善处理这一两难问题。

  我国城镇化的土地刚性需求与农地保护间的矛盾

  1.城镇化建设对土地的刚性需求。

  在经济发展水平总体偏低的条件下，工业化和城镇化是我国经济发展的必由之路。工业化进程的推进、城镇规模的扩张，需要为之提供必要的土地作为空间载体。但土地作为一种资源，随着被不断占用，可用土地将会逐渐减少，此即土地资源消耗。

  但是，在工业化、城镇化的不同阶段，其土地需求差异很大。一般而言，工业化、城镇化进程中的土地资源消耗呈现出一种“S”型曲线规律：在工业化的前期，工业化和城镇化的发展速度较慢，土地资源的消耗相对较少，速度也不快；但在工业化的中期，随着经济的“起飞”，工业化和城镇化进入加速发展阶段，对土地资源的消耗也进入快速发展期；而在后工业化时期，随着产业结构升级和工业企业向其他地区转移，对土地资源消耗的速度逐渐放缓。

  2.我国已进入城镇化快速发展阶段，用地需求增大。

  新中国成立以来，我国的城镇化发展速度呈现先慢后快的特征。1949年，我国的城镇化率仅为10.6%，1978年增长到17.9%，近30年只提高7.3个百分点，发展速度比较缓慢。改革开放后，城镇化速度开始加快，城镇化率从1978年的17.9%增长到1995年的29.0%，17年增加了11.1个百分点。此后，我国城镇化发展速度加快，从1995年的29.0%增长到2005年的43.0%，年均增长1.4%，2009年达到46.59%。伴随着城镇化的快速发展，城镇人口数量从1978的1.72亿人增长到2009年的6.22亿人，城市总数从193个增加到655个。

  目前，我国已进入工业化、城镇化的快速发展阶段，这意味着今后相当长一段时间内不仅土地占用的速度会加快，而且占用的规模也会增大。1997-2000年，我国年均征用土地456平方公里，此后，征用规模急剧增加，2001年和2002年分别达到1812平方公里和2880平方公里。2003年后国家开始加大土地宏观调控力度，增长速度有所回落，但是2003-2005年的年均征用土地仍高达1494平方公里。

  3.城镇化建设的土地刚性需求与农地保护的矛盾。

  改革开放以来，在大规模城镇建设过程中，我国有限的耕地资源被不断占用。统计数据显示，2003-2008年，全国建设占用耕地343.6万亩、217.6万亩、208.1万亩、387.8万亩、282.43万亩和287.4万亩。而“全国土地利用变更调查结果”报告显示，1998年我国耕地面积为19.45亿亩，2008年仅为18.257亿亩（人均仅1.37亩），呈现出持续减少的势头，平均每年净减少耕地1300多万亩。

  基于人均消耗粮食、耕地质量、平均亩产等要素考虑，“十一五”规划纲要及国务院最新要求，到2020年末全国耕地面积必须确保不低于18亿亩，这意味着从2006年到2020年，耕地最大净减少量不能超过2700万亩，年均不到200万亩。尽管近年来国家已经开始加大土地整理复垦开发力度以补充耕地，2006年耕地净减少量下降至460.2万亩，仅为10年来年均减少规模的35%，但是按照目前这一减少速度，2700万亩的缓冲额不出6年就会被突破，耕地保护面临的形势非常严峻。

  耕地资源的大量损失，尤其是经济发达地区大中城市周边优质农田的快速消失，加上农业比较利益低下，粮食生产必将受到影响，甚至会威胁到我国的粮食安全。而且，农地不仅是农民的生产资料，更是农民的社会保障资料。目前我国农民人均耕地2.47亩，也就是说，每征用2.47亩耕地就会增加1名失地农民。根据测算，目前我国失地农民总数在5000万人左右，城镇化过程中还将有近亿农民失去土地。失地农民的群体庞大，如果处理不好不仅可能导致这一群体贫困加剧，而且可能诱发社会不稳定。

  面对城镇化建设过程中迅速增长的用地需求及耕地资源的急剧减少，尽管近年来国家先后出台了一系列政策来缓解两者间的矛盾，并在实践中取得了积极效果，但目前仍存在不少问题。因此，面对城镇化建设的快速推进，要解决城镇化建设与耕地保护间的矛盾，必须探索新的思路。

  我国城镇化建设中的土地管理思路

  1.实行耕地总量适度保护前提下的城镇化建设。

  尽管农业生产技术进步与粮食贸易大大扩展了耕地资源保护的空间，粮食安全问题并不是耕地资源保护的全部内容，但就全国来讲，农地过度非农化已成为一个不争的事实，耕地资源的保护仍然是土地管理的第一“要务”。

  从粮食安全、生态建设、社会稳定等方面出发，依据城镇化建设需要，科学确定各地区的长期耕地保有量，将其纳入基本农田范畴进行最严格的管制和保护，实行耕地总量适度保护前提下的城镇化建设，这是我们协调城镇化建设和耕地保护矛盾的出发点。实行严格的耕地保护，需要推进耕地分级制度，将耕地保护从单纯数量保护转为数量保护与质量保护并重。

  2.统筹城乡发展规划，优化区域城镇布局。

  我国城镇化建设应该走一条新型城镇化道路，遵循城镇化发展规律，按照产业集聚、功能完善，节约土地、集约发展，合理布局、各具特色的原则，以大中小城市和小城镇有机结合、协调发展为方向，统筹推进城乡和区域发展，加快构建合理的城市等级规模结构和城乡一体化的城镇体系，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇发展新格局。

  在城镇化建设过程中，按照城乡发展规划一体化的要求，把农村和城市作为一个整体来通盘考虑，在统一制定土地利用总体规划的基础上，明确分区功能定位，统一规划基本农田保护区、居民生活区、工业园区、商贸区、休闲区、生态涵养区等，使城乡发展能够互相衔接、互相促进。

  推进城镇化建设，应打破行政区划壁垒，着眼于整个区域经济的发展，实现各城市之间、城镇之间的产业互补和产业对接，从而实现区域城镇布局的优化。因此，我们不能简单地按照行政区划去谋划城镇化建设，而应更多地从区域经济发展的角度来考虑问题。

  根据各地经济社会发展水平、区位特点、资源禀赋和环境基础，合理确定各地城镇化发展的目标、布局、定位，因地制宜地制定城镇化战略及相关政策措施，加强城镇之间的经济联系和分工协作。对于区域内的资源利用、生态环境保护和大型基础设施建设以及城市功能定位，要进行统筹协调，注重城市合理分工，各有侧重，扬长避短，相互协作，避免消极的城市竞争，实现城市的地区优势互补和共同发展。

  3.城镇化建设要坚持节约用地、集约用地。

  工业化、城镇化过程中的土地资源消耗呈现“S”型曲线，但是曲线的弯曲程度对不同的国家是不一样的，它主要受发展理念、经济发展速度、产业政策等因素影响。如果城市土地集约利用程度高，则“S”型曲线可能比较平缓；如果土地集约利用程度低，则“S”型曲线会比较陡峭。因此，需要采取有效措施控制农地转用，提高土地利用效率，降低“S”型曲线的斜率。

  我国城镇化建设过程中应注意对土地的有效开发利用。要通过挖掘土地潜力，积极开展土地整理，开发利用荒地、荒坡、荒滩、荒沙和废弃地，少占用或不占用耕地；在对耕地的占用上，应先占用低产田，在低产田占用有困难或不适当时才准许占用中产田，原则上禁止占用高产田，并对占用程序进行严格规定，从而妥善解决城镇化建设用地问题。

  其次，应指导和推广集约利用土地资源的新技术、新材料，向空间要土地。国际上许多现实的经验表明，利用城市地下空间是提高土地利用效率和节约土地资源、人车立体分流、扩充基础设施容量、改善城市生态环境的有效途径。

  此外，还可以适当提高城市土地容积率，通过提高容积率，在有限的用地面积上增加更多的城市活动空间，来提高土地的相对供给能力。

  4.解决城镇化不完全问题，加快村镇合并，集约利用土地。

  城镇化有利于人口集中、土地集约，因此城镇化发展有可能使耕地流失趋缓甚至增加耕地面积，这一点也为发达国家的历史经验所证明。在我国城镇化建设过程中，之所以出现耕地面积急剧减少的现象，城镇化的不完全是重要原因。因此，要想实现城镇化过程中耕地总量的动态平衡，就必须解决城镇化不完全的问题。

  农民到城市里来，转移的不应当仅仅是劳务，还应当包括人身。农民不仅到城市里来打工，还应当在城市获得合法的身份、生活的保障和固定的居所，最终把整个家庭都迁移到城市来生活。这就要求我们在户籍制度、社会保障制度、就业制度、住房制度等相关领域做出调整，确保农民的进城生活。

  大量农民在城市扎根后，就可以考虑在农村进行村镇布局调整，将分散化、空心化的村庄整合为规模化、集约化的现代城镇。原有的村庄住宅占地、其他建设用地被释放出来，并通过复垦成为新的耕地。在此基础上，对原有的小块田地进行重新规整，这可以释放出更多的耕地，也便于大规模、机械化的农业生产作业。这就要求我们对农村住宅制度、土地制度等相关领域做出调整，确保农村土地资源的重新整合。

  5.积极改造中低产田，提高土地生产力。

  我国现有耕地面积18.26亿亩，人均耕地面积不到世界平均水平的40%，并且其中2/3以上的为中低产田，耕地总体质量不高；而且，占耕地总面积41%的低产农田，其产量只有总产量的18%。

  根据测算，低产田中即便只有10%面积的耕地，其单产增加10%，将相当于使耕地面积增加0.44%，即803万亩。因此，随着城镇化建设步伐的加快，在短期内无法开发更多耕地的条件下，提高农业单产是一条重要途径。因此，在继续抓好高产稳产农田建设的同时，应加强农业基础设施建设，兴修水利，积极改造中低产田，提高土地生产能力。

  6.加强土地的整理、复垦和开发，创造性地实施土地“替代性配额买卖制”。

  面对农地特别是耕地资源较快流失，在正确引导城镇化建设用地有序发展的同时，需要继续加强土地整理、复垦和开发工作，增加耕地面积，以缓解日益紧张的人地矛盾。依据土地利用总体规划，对田、水、路、林、村等进行综合整治，提高耕地质量和生产水平，改善土地利用结构。各类非农建设占用耕地，必须先行落实整理和复垦开发措施，实行“谁破坏，谁复垦”的原则。从政策机制和经济机制上鼓励合理开发土地后备资源，坚持“谁开发，谁受益”的方针。

  但是，2006年我国东、中、西部城镇化水平分别为54.6%、40.4%和35.7%；建设用地需求预测与耕地补充潜力分析表明，未来我国建设用地需求仍然集中于东部沿海经济发达地区，而土地开发复垦整理补充耕地的潜力主要在中西部地区；同时，东部地区新增单位建设用地创造的经济效益要显著高于中西部地区。因此，在区域近期与远期实现耕地“占补平衡”与“总量平衡”的现实能力以及不同地区建设用地需求与耕地补充潜力的差异基础上，需要突破原有思路，创造性地实施一些制度安排。

  例如，可以考虑实行“替代性的配额买卖制”，即在保持粮食产量不变的总量平衡目标下，以粮食产量为配额，把批多少城镇化用地与农业基础设施的改善程度挂钩、与改造中低产田的数量挂钩，多改多批，短期内以争取实现省域内的耕地“占补平衡”为目标，长期内通过与省外土地资源丰富地区建立合作关系，实现省际间耕地的“总量动态平衡”。

  在这一制度安排下，粮食产量配额实质上是一种可生产粮食的土地配额，因此，城镇化用地指标由政府在考核土地改造与开发（作为土地占用的一种补偿）基础上进行发放，同时，城镇化用地指标可以在市场上自由交易转让，有利于鼓励东部地区加大土地改造力度，将成果自用或买卖，从而在全国范围内实现土地占用与土地改造的动态平衡以及粮食产量的总量平衡。目前，在严格核查前提下，可以考虑试点用地指标的跨省交易。

  7.适当增加农产品进口，利用国际市场优化国内土地资源配置。

  根据中国人民银行研究局课题组的研究测算，我国每生产1吨粮食需要耗费1000-1250立方米水，而1亩地只能生产900-1000斤粮食，这意味着，每进口1吨粮食相当于节省2亩耕地和1000立方米水。

  因此，面对我国城镇化建设进入快速发展阶段的用地需求，可以充分利用当前外汇储备丰厚的有利条件，适当增加农产品进口，把节省的土地和水资源用于效益更高的城镇化建设，从而利用国际国内两个市场优化土地资源配置。

  （作者单位：中国人民银行金融研究所。本文系个人研究成果，不代表所在机构观点）