杨 涛

  中国的高储蓄率近年来始终是国内外各界舆论的热点之一。一方面，自从2006年国际货币基金组织提出全球经济失衡的问题之后，多数学者逐渐将其归因于中国为代表的贸易盈余国家存在过高的储蓄率，而美国为代表的贸易赤字国家则出现储蓄不足。另一方面，中国正面临由出口导向和投资拉动型的增长模式，向消费拉动的、内需型增长模式的转变压力，而最终消费不足成为这一转变的重要阻碍。在很大程度上，这也要归咎于高储蓄率。有鉴于此，适度降低中国的国民储蓄率，成为解决当前经济内外失衡的关键所在。

  在中国的国民储蓄中，居民储蓄相对比较稳定，而政府储蓄与企业储蓄则成为高储蓄率的主要推动因素。尤其是政府储蓄，总是成为学者们口诛笔伐的对象。然而，细细查看一下，对于政府储蓄的内涵及其公共财政意义，以及如何通过控制政府储蓄而降低国民储蓄，至少到目前为止，还缺乏深刻的认识。

  就其概念来看，政府储蓄表达的是经济统计意义上的概念，可以被理解为政府收支结余加上政府投资性支出的总和，表明了政府资金头寸的宽松程度，以及政府对投资的贡献。根据统计局公布的资金流量表数据（目前的统计数据止于2007年），2007年政府储蓄占国民收入、政府可支配收入、总储蓄的比重分别为10.8%、44.2%和20.9%，而1992年则分别为4.4%、22%和12.1%，其多项指标的增幅和增速都超过企业储蓄和居民储蓄。相比之下，2007年美国的这三项指标分别为0.54%、1.65%和3.71%，除了政府干预明显的韩国，政府储蓄占国民收入比重约为11%，其余主要市场经济国家的该指标都低于5%。

  中国政府储蓄为什么会这么高？首先，当然是政府可支配收入增长过快。一则，政府可支配收入增速远快于国民收入增速，如2007年按照现价计算的两者年增长率，分别为28.7%和21.6%。二则，政府可支配收入被低估的程度非常严重。如资金流量表（实物交易）中的“净金融投资”可以近似地表示不包括债务的政府资金头寸，2006和2007年分别为12652亿元和23226亿元，而官方公布的全国财政结余分别为-1663亿元和1540亿元，后者远大于前后者，表明有大量政府资金结余未纳入财政收支统计。除了政府性基金（包括土地出让金）、社保基金、国有资本经营收益等“体制内”的、预算之外的项目，还有许多“体制外”的项目。如果就“净金融投资”所表示的政府资金头寸来看，2005到2007年都有巨额结余，所谓的“稳健”财政政策，实际上是紧缩性的政策态势。

  其次，是政府公共资金的利用效率不高，使得大量资金沉淀在冗长的财政程序中。例如，近年来政府国库存款余额不断增长，2000年的月均余额只有2797亿元，2007年则高达18014亿元。这可能是财政收支不同步、国库现金管理制度落后所造成的，但客观上使得公共资金使用效率下降，即与发达国家的财政机制相比，完成同样的支出项目，却不得不征收更多的收入。

  还有，政府增加投资性支出的冲动太强。上世纪末期的政府改革带来行政管理费等消费性支出的大幅下降，这是好的改革方向，但却逐渐走向极端，导致教育、医疗、社保等消费性支出增长缓慢。政府投资性支出近20年一直保持稳步上升趋势，尤其是财政直接投资在2003年以后“剧烈”增长，成为政府储蓄积累的主要贡献者。

  最后，是政府边际储蓄倾向的变化，尤其是近年来经济改革中存在计划体制复归的迹象，政策制定的行政性有所抬头，这就带来政府边际储蓄倾向的不断提升。根据资金流量表计算，1993年的政府边际储蓄倾向为0.17，到2007年已达0.64，增幅远高于住户和企业部门的边际储蓄倾向变化。

  由此看来，适度抑制政府储蓄的过快增长，还需要根据其影响因素，分解为更加具体的政策目标。

  比如，应控制政府可支配收入过快增长。一方面要注意在政府通过税收政策对居民和企业 “放权让利”之时，要多向居民和民营企业转移收入，因为国有企业的边际储蓄倾向更高，对其提供过多的税收减免只能更推高企业储蓄。另一方面，应继续改革公共财政体制，把更多的显性或隐形政府收入都纳入到预算口径之内，以及加快国库管理制度改革，从而提高财政资金的使用效益和效率。

  再如，应尽量减少政府的投资性支出。一方面是控制财政直接投资的规模，把更多的资金转而用于对居民的转移性支出，从而改变居民的预期，降低居民的边际储蓄倾向，达到一举两得的作用。另一方面，则是减少政府对国有企业的资本转移，把更多的资本通过政策性金融模式，转而支持中小企业、民营企业、农村企业等。

  总之，要使得政府储蓄回到合理的规模，既需要政府坚定增长模式的转型方向，也需要推动其由“投资型政府”向“服务型政府”的转变。 （作者系中国社会科学院金融研究所副研究员）