“十二五”是中国农村经济与社会发展的重要战略机遇期。在“十二五”规划编制工作已全面启动之际，客观评估“十一五”农村改革进展，预测和判断“十二五”农村改革发展的重大问题，对形成“十二五”农村改革的基本思路具有重要意义。
为此，中国（海南）改革发展研究院组织了“十二五农村改革专家问卷调查”。本次调查共回收有效问卷114份，专家包括中央和各省涉农部门、高校及研究机构等长期从事农村实际工作和研究的政府官员和专家学者。参与调查的专家普遍认为，“十二五”是农村改革的关键时期，需要在多方面取得突破。
⊙中国（海南）改革发展研究院课题组
一、“十一五”以民生为重点的农村改革有重要进展
1.“十一五”农村改革取得重要进展。从总体上看，60.5%的专家认同 “十一五”农村改革在局部取得了突破；22.8%的专家认为有重大进展，二者合计占到83.3%。
2.农民减负成效显著，农村基本公共服务体系进一步完善。专家认为，“农民补贴增加，农民增收减负改革成果得到进一步提高和巩固”和“农村公共服务体系进一步完善，水平进一步提高”是“十一五”改革最有成效的两个领域，认同度分别达到80.5%、72.6%。
专家们对农村物流体系建设、乡镇机构改革、农村金融体制改革、农村环境保护的认同度不到10%，认为这四个领域的改革成效不大。
3.城乡一体化加快推进。总体上，65%的专家认同“十一五”期间城乡一体化总体有一定进展，在局部领域有所突破。
4.城乡交通一体化和基本公共服务一体化进展较快。大多数专家认为，城乡交通基础设施一体化、城乡劳动力就业市场一体化和城乡基本公共服务一体化是取得较大进展的三大领域，认同度分别达到72.9%、66.4%和54.2%。但在户籍和土地制度一体化方面仍待加速。
5.“城市支持农村，工业反哺农业”的机制建设有明显进展。“十一五”初期，中央确立了“城市支持农村，工业反哺农业”的战略方针。有56.1%的专家认为这一体制机制在局部地区已经开始形成，但总体尚未形成；另有21.9%的专家认为已初步形成。
二、“十二五”将实现城乡一体化的历史性突破
1.农村基本公共服务体制和农村土地制度是“十二五”农村改革的关键点。分别有74.6%、71.6%、47.4%的专家认为，“十二五”我国农村改革三大关键领域在于农村基本公共服务制度改革、农村土地制度改革以及农村户籍制度改革。
2.城乡基本公共服务一体化与户籍制度一体化改革最可能取得历史突破。38.6%的专家认为“十二五”城乡基本公共服务一体化最有可能取得历史性突破， 35.1%的专家认为城乡户籍制度一体化改革极有可能取得突破；但在统一城乡土地制度上突破难度大。
3.经济发达地区可率先建立城乡统一的基本公共服务制度。党的十七届三中全会提出到2020年城乡基本公共服务均等化明显推进的目标。70.2%的专家认为，“十二五”期间经济发达地区可以率先建立城乡统一的基本公共服务制度，但全国范围内很难实现；12.3%的专家认为“十二五”可以在全国范围内初步建立城乡统一的基本公共服务；14%的专家认为实现这一目标可能性较小。
4.“十二五”全面解决农民工基本公共服务的条件初步具备。尽快使2亿多农民工这个“漂移的社会”在城市安居下来，是城乡一体化的重大课题。38.9%和29.2%的专家认为，尽快使农民工享受所在地基本公共服务和打破城乡分割的户籍制度是解决农民工问题的关键。
调查还显示，21.1%和59.3%的专家认为，“十二五”全面解决农民工基本公共服务问题的条件已初步具备或在部分地区具备，应当加快推进农民工市民化进程。
5. 深化农村土地等基本制度改革是转变农业发展方式的关键。专家对“十二五”我国转变农业发展方式的关键点提出了建议，排在前三位的依次是深化农村土地、公共资源配置、公共服务、金融等基本制度改革（73.5%）；改善基础设施、加强研发和推广现代农业生产技术、提高农业现代化水平（66.4%）；加快土地承包经营权流转、为农业适度规模经营创造条件（46.9%）。
三、“十二五”将形成城市化与城乡一体化齐头并进的新格局
1.推进城市化进程应重点发展大中城市。37.5%的专家认为，我国推进城市化进程，要优先发展大中城市；31.3%的专家认为应着重发展小城镇。
2.“十二五”应逐步放开大中城市户籍。42.5%的专家认为“十二五”有可能放开大中城市户籍，同时也有48.7%的专家认为可能性较小。有专家建议，“十二五”中小城市应首先放开农民户籍，5年左右大城市再放开农民户籍。
3.以发展县域经济为目标，分类推进省直管县改革。县域经济是连接城市和农村的重要载体，也是推进城乡一体化的重点领域。35.1%的专家认为省直管县改革应该以发展县域经济为基本目标。34.2%的专家建议，“十二五”时期应分类推进省直管县改革，28.9%的专家建议可以在全国范围内推开，21.1%的专家建议可在中、小规模的省市自治区全面推开。
四、“十二五”城乡收入差距扩大趋势将一定程度上得到控制
1.启动农村消费市场，当务之急在于提高农民收入水平，缩小城乡收入差距。85.1%的专家认为启动农村消费大市场的关键是提高农民收入水平，缩小城乡收入差距。转移就业和实现城乡教育一体化、加快建立健全农村社会保障制度也在很大程度上影响着农村消费大市场的启动，两者的认同度分别为48.2%和47.4%。另有41.2%的专家认为提高农村基本公共服务水平，建立城乡统一基本公共服务体制对启动农村消费市场最为重要。
2.“十二五”城乡收入差距将继续扩大，但扩大速度将减缓。67.5%的专家认为“十二五”我国城乡收入差距将继续扩大，其中，52.6%的专家认为扩大速度将减缓，认为城乡收入差距会缩小的只占18.4%。
3.“十二五”农民实际收入年增长速度预计将达到5%-7%。61.4%的专家认为未来五年农民实际收入年增长率将维持在5%-7%之间，另外，33.3%的专家认为年均增长速度将达到8%-10%。
4.提高农民收入，重点是提高农业经营性收入和工资性收入。根据选择人数高低顺序排列，提高农民收入的着力点依次是：农业经营性收入（36.8%）、工资性收入（35.1%）、财产性收入（11.4%）、转移性收入（9.6%）。
5.重点发展“草根性”金融组织。农村金融体系不健全一直以来是制约农村经济发展和农民致富的“瓶颈”。专家认为完善农村金融体系重点是发展农村资金互助社（60.5%）、合作金融机构（50.9%）、政策性银行（48.2%）、小额贷款公司（42.1%）、村镇银行（40.4%）。可见，发展以“草根”金融为重点的多种形式的农村金融组织将是“十二五”农村金融体制改革的重点。
6.财政支农资金应优先用于农村基本公共服务。46.9%的专家认为“十二五”财政支农资金应首先用于农村职业教育培训、医疗卫生、公共就业、公共交通、公共文化为重点的农村基本公共服务。
另外，27.4%和15.9%的专家认为财政支农资金应首先用于以基本养老保障、最低生活保障、农村社会安全网、住房保障为重点的农村社会保障以及农业基础设施与农村社会生活公共设施建设。
五、“十二五”农村土地制度改革需要在多方面加快推进
1.“十二五”有望建立城乡统一的建设用地市场。2010年中央决定把建立城乡统一的建设用地市场作为重点改革任务之一。合计51.7%的专家认为“十二五”有可能实现这一目标。另外，39.3%的专家认为实现这一目标可能性不大。对于农村宅基地，合计49.1%专家认为“十二五”有可能流转入市，略占多数，但认同度未超过50%，同时有43.9%专家认为可能性不大。
2.“土地换社保”不是长期制度安排。53.1%的专家认为“土地换社保”不是长期制度安排，只是一种过渡性办法；22.1%的专家认为此举违背城乡一体化的趋势，是城乡二元制度的表现；有19.5%的专家认为这是一种长期制度安排。
3.小产权房难以 “合法化”。目前关于“小产权房”“被转正”和“被强拆”的议论很多，问题的焦点在于其能否“合法化”。对此，45.6%的专家认为未来将会明确“小产权房”的违法性，严禁新建“小产权房”，同时妥善处理已建的“小产权房”；42.1%的专家认为允许各地依据具体情况，分类处理，只有6.1%的专家认为存在着被“转正”的可能性。
4.“两权”抵押贷款应谨慎推行，并要对相关土地法规作出修改。全国不少地方在抵押担保问题上进行了多项尝试,其中包括土地承包经营权和宅基地使用权，即“两权”抵押贷款试点。专家们对此存在较大争议。38.6%的专家认为实际操作过程中存在很多风险，需要谨慎；37.7%的专家认为“两权”抵押贷款推广条件已初步具备，但需要对相关土地法规做出修改；20.2%的专家认为目前集体经济组织法、集体资产处置法等制度尚未建立，“两权”抵押的条件还不具备。
六、“十二五”乡村治理重在维护农民利益
1.亟待理顺乡（镇）、村关系。40.9%的专家认为，当前乡村治理中乡（镇）、村关系扭曲最为严重；其次是党政关系（22.7%）；第三位的是宗族关系（18.2%）。
2.尽快明确乡镇机构改革方向。中央提出要在2012年基本完成乡镇机构改革，但从现实情况看，仍面临诸多矛盾。调查显示，最为突出的问题是乡镇机构改革没有明确的方向（55.8%），其次是职、责、权不一致，履行职能与承担责任力不从心（51.3%），二者的认同度都超过50%。
另外乡镇机构臃肿，人员分流难（47.8%）；政府职能定位不清（46.0%）；乡镇财政管理体制改革步履维艰（36.3%）；乡镇债务偿还难（26.5%）也是乡镇机构改革的难点。
3.不断完善村民自治制度。72.7%的专家充分肯定了村民自治制度，认为其积极作用表现在：村民自治增加了乡村事务决策的透明度，扩大农民知情权和参与权（91.5%）；扩大基层民主，改善干群关系（85.4%）；强化干部宗旨意识，改善干群关系（41.5%）等方面起到了积极作用。
另外，17.3%的专家认为村民自治在农村发展中的消极作用大于积极作用，主要表现在村民自治完全是一种形式，没有什么实质意思（52.2%）；村民自治强化了村干部的权威地位，与农民的矛盾更加尖锐（34.8%）。
4.充分发挥村委会在乡村治理中的积极作用。村委会是村民自治机关，其职能的发挥直接关系着村民自治的效果。专家认为，现阶段我国村委会在调解民间纠纷，协助维护社会治安（76.6%）；办理本村公共事务和公益事业（60.4%）；完成上级交办的任务（56.8%）等方面的职能发挥的较好。在发展经济，促进乡村文化建设以及教育村民合理利用自然资源，改善生态环境方面职能的发挥还有很大的提升空间。
5.大力发展以生产专业协会为重点的农民组织。调查显示农村发展急需的农民组织主要是各种生产专业协会（63.4%）、农民合作社（49.1%）、村民议事会（43.8）、外出务工组织（31.3%）、农会（29.5%）、农民信用合作组织（27.7%）等。
6.基层干部侵害群众利益以及土地权属问题是引发农村群体性事件的主要原因。调查显示基层干部侵害群众利益问题（92.0%）和土地权属问题，尤其是土地流转中存在的问题（74.3%），是农村引发群体性事件最主要的原因。此外，宗族问题（27.4%）、变相乱收费和农民负担过重问题（26.5%）以及农村环境污染（21.2%）等问题也是引发群体性事件的主要原因。
（整理：夏锋、马振涛）