⊙曹军新

  随着近两年来行政法规草案公开征求意见的范围不断扩大，社会公众参与政府立法的交流、协调、表达机制已经形成。笔者最近在国务院法制办的官方网站上，通过2008、2009年度《政府信息公开工作报告》了解到， 2008年至2009年度国务院法制办和各部委向社会各界公开征求意见的行政法规规章草案共计89件，其中2009年64件，比上年增加了2.56倍。但效果如何呢？至少金融行政法规草案“公开征求意见”所得反馈难尽人意，平均点击率为714次/件，不及同期所有行政法规草案的点击率（3294次/件）的四分之一。公众对金融法规规章普遍关注率较低。

  由于缺乏相关统计资料，很难确认点击人员的身份。但有一点可以肯定，全国银行、保险和证券期货和信托等机构网点遍布各地，单银行业的机构数2008年末就达5634家，从业人员272万，如此大的行业群体，关注本行法规公开征求意见稿的热情显然不高。金融作为现代经济的核心，涉及行业相关利益者之多也是其他行业所不及的，可由于整个国民金融知识教育长期缺位，普通民众对专业性较强的金融法规及其征求意见往往望而生畏，以至无法得到他们的回应。

  金融行政法公开征求意见规遭遇的另一个尴尬是部门内部的纪律管制。当本部门行业法规规章征求意见稿出台时，通常会在内部系统收集反响，但只收集有利于强化部门权力和利益的意见。这些部门的内部纪律管制，对于保护本部门利益如数据保密、商业机密等具有积极意义，但显然不符合国家宪法精神，客观上阻碍了金融从业人员参与金融立规热情，不利于整个社会的进步。

  金融行政法公开征求意见规遭遇的第三个尴尬是部门利益。就以点击率最高的2009年10月13日公布的《征信管理条例（征求意见稿）》为例。尽管早在2008年3月国务院机构改革中编办就基本明确了由央行来牵头管理征信业务，推动信用体系建设。此前关于社会信用体系建设的10项任务也由过去的国办协调，移交给央行。央行牵头联席会议后，曾多次召开协调、沟通会议，关于征信管理条例相关细则仍然存在分歧。此后，被列为国务院法制办当年一类立法计划的《征信管理条例》向社会公开征求意见，引起了社会各界强烈反响。随后，国务院法制办召集相关部委、机构和学者召开了小范围的公开征求意见会议，结果意见难以统一，该条例修改搁浅至今。

  其中缘由，笔者以为是政府职能转变不到位，相关部门固守既有部门利益不放。如关于征信，公安部门的意见是《居民身份证法》不允许将公民身份证信息披露给其他部门或单位，因此认为征信机构不可以归集公民身份证信息。而在中央和地方政府部门中，不管被指定征信业的监管单位还是掌握征信相关资源的部门均在为了各自部门利益，兴办实体经营征信业务，人为分割资源，客观上也阻碍了征信市场的整合，导致征信业的监管和自营混合、征信资源分散经营和管理的局面。

  面对当前金融法规“公开征求意见”的遭遇的上述三大难题，笔者提出如下四点建议：

  其一，继续大力展开国民金融知识和法制知识的普及教育，提高全民参与金融立法活动的意识。之前，央行等部门为此做了大量有益的探索，如出版了有关《领导干部、国民的金融知识读本》之类金融知识普及教育书籍。法制办等相关部门在出台征求意见稿前，不妨有意识在主要媒体多多介绍相关金融法制知识。

  其二，从制度上加强对国民就法规规章草案发表评说与谏言行为的保护和鼓励。人大、国务院法制办要对其他部门关于内部非法新闻管制行为，尤其对阻碍行政法规规章草案征求意见的正常讨论的种种行为，开展法制监督和接受投诉。

  其三，在行政法规规章的立法机制上需要有创新思路。比如，对于争议较多、搁置时间长难以形成统一意见的行政法规立法项目，可以在单一部门立法的基础上，采取相关部门联合立法或委托独立第三方立法等措施，以真正解决当前不计社会立法成本的局面，扎实有效地推进整个社会的不断进步。

  其四，进一步转变政府职能。当前最为紧迫的，是要处理好政府部门监管与自营的分离关系、部门资源管理与服务社会的关系等问题，以推动政府服务职能切实到位。

  （作者系公共管理学博士）