大规模保障性住房的建设无疑将加快城镇化的过程，而商品住宅存量远未达到拐点，保障性住房对房地产需求的影响目前还有限。经济适用房的资金来源可通过市场化方式解决，政府并不需要投入太多。真正需要关注的是法律制度问题。保障房的使用、管理、运营，光靠政策及规章是不行的。加强住房制度立法的任务已非常迫切。

  ⊙魏晓波

  未来五年建设城镇保障性安居工程3600万套，是“十二五”规划纲要“草案”增设的4个约束性指标之一。发改委有关领导在两会记者会上重申了这点。而2月24日保障性安居工程协调小组与各省政府签订了今年工程建设目标责任书，将保障性住房建设考核目标量化，标志着有史以来中国最大规模保障性安居工程全面启动。伴随城镇化加速，中国进入了大规模建设保障房的时代。

  依据草案，2011年1000万套，2012年1000万套，后面三年还有1600万套，使保障性住房的覆盖率达到20%。而今年开工1000万套保障性住房，保障性安居工程建设总量首次在年度内超过了商品住房的供应量，意味着中国住房制度改革将回到市场与保障并行的机制上。房地产限购作为过渡性的制度安排，目的在于甄别房地产的消费需求和投资需求，改变市场价格上涨的预期，进而达到稳定房价的效果。但这种甄别对于消费性需求有误伤的可能。从长远来看，必须不断改革，从根本上解决中国房地产市场的问题。如系统的财税改革，改变地方政府的土地财政和建立公共性住房的融资、建设、管理机制，以公共性住房间接调节市场化的房地产等等。由此而论，加快保障性住房建设的宏观经济意义，已完全超越了房地产市场本身。

  目前中国的工业增加值占GDP比重约为40%，而城镇化率仅为46%左右，而日本在工业比重最高的上世纪70年代初，城镇化率已超过70%。随着中国成为全球第二大经济体，经济增长模式需要从出口外需拉动向城镇化消费内需拉动转化。预计未来十年内中国的城镇化至少每年上升一个百分点，大规模保障性住房的建设无疑将加快城镇化的过程，

  截至2009年，中国约有6亿城市人口，假设户均人口为3人，则城镇家庭户数约2亿户。从需求总量看，保障性住房的对象范围应是中低收入特别是低收入城镇家庭，即使参照发达国家的经验，应纳入保障性住房范围的家庭占比也大致应在30%左右，这意味着中国享受保障性住房的家庭约为6000万。

  从供求缺口估算，以经济适用房套均面积60平米计算，5亿平方米可解决约830万个家庭的住房；再考虑到近年来已获得廉租房制度保障的约700万户家庭，那么目前具有保障性住房含义的住房共计1530万套，仅能覆盖7%左右的城镇家庭，若要达到覆盖25%左右城镇中低收入家庭的水平，实际供求缺口尚有约4500万套。

  假定中国人口的自然增长率5％。，城镇化率每年提高一个百分点，保障性住房按每年新增完工500万套的速度发展，到2015年，将为20%的城镇家庭提供保障；到2020年，受保障家庭户数上升到30%。

  中国现有存量住房共计约170亿平方米。大致有三大组成部分：原有公房、1997年房改后新建商品房、自建住房。如按这种粗略口径计算，截至2009年，中国共建商品房44.7亿平方米，经济适用房约5亿平方米，占住宅存量的3%、占商品房存量的11%。从加快城镇化的角度来看，商品住宅存量远未达到拐点，保障性住房对房地产需求的影响将十分有限。

  根据海外经验，商品房市场发展的阶段性拐点是新建住宅总量与住宅存量的占比为100%左右，目前中国住宅总量中新建住宅不足50亿平方米，占比仅30%。如果未来住宅存量中商品房住宅占比为70%，意味着尚需15年才能将现在存量房的旧公房和自建简易房全部更新。在这个时间窗口里，商品房市场仍有充分的发展空间。考虑到城镇化依然保持较高的速度推进，房地产实际需求空间依然较大。

  但是，市场却在担心：在GDP考核激励机制下，地方政府能不能认真对待保障性住房建设？从去年的实施过程看，只要中央的考核目标能量化并层层下放，以此作为官员考核指标，重大决策都能在地方被迅速贯彻实施。当然，2011年开工建设1000万套保障房，所需土地面积将维持在高位，因而2011年用地指标可能会有比较大的上调。地方政府如果要满足所有保障房用地需求，且不想对商品房用地形成“挤出效应”，就要进一步增加土地市场的供应总量。这将大大提高地方政府土地供应的难度。

  另一方面，市场也广泛担忧资金缺口将成为保障性住房建设的最大障碍。去年保障房建设的资金缺口最大为1000亿元，今年估计缺口为3000亿元。不过笔者以为，经济适用房只需政府划拨土地，资金来源可通过市场化的方式解决，政府并不需要投入太多资金，真正需要政府投入的费用仅仅是小区外基础设施建设资金，而且廉租房和公租房也将为政策提供稳定的租金收益。所以，保障性住房建设的资金缺口已相当有限。再者，保障性住房一定程度上是地方政府所持有的不动产，并具有保值与增值功能，稳定的资产收益不仅可能帮助地方政府部分对冲掉建设资金所需要支付的银行利息，还可将剩余部分用作维护等费用。

  值得探讨的还有法律制度保证的问题。我国至今还没有关于居民住宅的相关法律、法规，甚至住宅法也还没出台。发达国家政府的住房保障制度基本上是以法律形式存在的，不同形式的法律法规在建设住房保障制度方面起了不可替代的作用，为公共住房政策的实施提供了法律依据和保障。随着进入大规模建设保障房的时代，保障房的使用管理和运营等一系列问题将会出现，光靠政策规章是不能解决的。因此，加强立法，把住房制度纳入法治化轨道的任务越来越迫切了。（作者系经济学博士，宏观经济观察人士）