张祖谦

  欧盟负责内政事务的委员马尔姆斯特伦早些时候称，为应对非法移民剧增的新情况，欧盟拟于近期改革已生效16年的申根协定。

  欧盟近年似乎流年不利。作为欧洲一体化的两大标志：欧元和申根体制接连受到了冲击。国际金融海啸把欧元冲得摇摇欲坠。今年以来中东和北非的局势动荡，又使欧盟曾引以为荣的申根体制难以为继。

  实现欧洲商品、资本和人员自由流动，本是欧洲一体化的三大目标；其中最难的或许是人员自由流动。在罗马条约生效后的很长时期内，成员国公民在欧共体内部旅行时，虽然无须申请签证，但仍需携带护照，以便在过境时接受检查。他们在其他成员国免签证居留的时间也不能超过3个月。1985年，来自卢森堡、比利时、荷兰、法国和原西德的官员在卢森堡静谧的小村庄申根通过了《关于逐步取消共同边界检查协定》（“申根协定”），1995年7月，申根协定正式生效，当时加入该协定的有7个成员国。目前，申根协定成员国有25个，其中还包括未加入欧盟的瑞士和挪威。

  与欧洲一体化的其他成果相比，申根协定带来的便利是实实在在的：欧盟成员国公民在申根区旅行、工作、学习和生活更为便利，欧盟以外的人员到欧洲旅游也方便了。旅游业历来是法、意、西等国的重要产业。申根协定对这些国家旅游业及其相关产业的正面效应是很明显的。例如，没有申根协定的话，中国游客组团到欧洲去“10天游5国或8国”的难度简直难以想象。

  然而，中东、北非局势动荡之后，大批难民涌入隔海相望的意大利。据报，几天内仅来自突尼斯的难民就超过2万。本来中东、北非就是南欧诸国非法移民的主要来源地。此前，南欧国家为缓解非法移民问题的主要方法是求助于有关国家的“合作”。例如，2008年意大利与利比亚签署了一项协定，以赔偿对利比亚的殖民历史所造成的损失为由，意大利承诺在25年内向利比亚支付50亿美元。对意大利来说，这一协定的真正意义是以50亿美元换取利比亚政府阻止本国公民偷渡意大利。利比亚局势失控，这项协定顿成一纸空文。

  面对蜂拥而来的非法移民，意大利先是求助于欧盟，希望其他成员国能接受部分难民。在未得到预期效果的情况下，意大利遂“决堤泄洪”，向难民发放“短期申根签证”，其目的无非是迫使难民尽快穿越意大利到其他欧盟成员国去。法国立即针锋相对，在靠近意大利的边境地区围捕持“短期申根签证”的难民，甚至还拦截了一列来自意大利的火车，命令其原路退回。事情闹到这一地步，意大利总理贝卢斯库尼和法国总统萨科齐只能赶紧会晤，共同向欧盟提议“完善申根体制”。

  事实上，即便没有中东、北非局势失控所带来的难民潮，欧盟也将被迫修改申根体制。自2004年和2007年吸纳了10个中东欧国家以后，欧盟就感受到来自东方大批移民的压力。这不仅包括来自中东欧新成员国的移民，还由于这些新成员国漏洞百出的边界管理及其与前苏联地区的历史联系，来自前苏联地区的移民也以各种方式进入欧盟。加上这些年欧盟经济衰退，失业严重，移民更成为法国和荷兰等国尖锐的政治议题。极右翼的法国国民阵线和荷兰自由党，都因其大张旗鼓地反对外国移民的强硬立场而赢得许多选民支持。为此，法国政府去年被迫采取了一些缓解移民问题的措施，包括以经济补贴的方式鼓励生活困难的罗马尼亚人“自愿回国”等。

  当然，欧盟也深知移民问题的两重性：既对欧盟政治、经济和社会带来一些压力，也给欧盟带来不容忽视的巨大利益。问题不是一概排斥外来移民，而是如何有序地吸收它们所需要的外国移民。例如，许多欧盟成员国本国人口持续减少，需要外国移民来填补劳动力缺口。这在德国尤为明显。据预测，德国在未来15年内劳动力总数将减少500万；与此同时，由于社会经济的变化（如人口老龄化速度加快），某些领域对劳动力的需求越来越大。预计在未来10年内，德国医院和老人院就需要增加40万工作人员。于是，德国就把拥有1亿人口的10个中东欧新成员国视为“劳动力蓄水池”，希望每年能吸收这些国家10万至14万移民。

  出于这样的考虑，马尔姆斯特伦披露的欧盟改革申根体制的思路是：申根体制不能放弃，只能“维护和改善”；改善后的申根体制不仅不会妨碍欧盟公民在各成员国的自由流动，也不会妨碍外国观光客在欧洲旅游；突发的移民浪潮将不应由单个成员国独自承担，而由欧盟依靠集体力量处理；授权成员国在必要情况下启动“临时性边界管制”，以满足德国等成员国有选择地接受移民的需要。此外，媒体还披露，欧盟将充实现有的“边界管理署”（Frontex），以加强对中东欧成员国东部边界的控制。

  （作者系上海欧洲学会副秘书长）