⊙曹军新

  国务院法制办近日向社会各界公布《典当行管理条例（征求意见稿）》（以下简称“典当行条例”），在金融管理部门引发了不少讨论。

  典当作为银行信贷融资补充的资金融通方式，具有银行抵押贷款的准金融业务特点，有利于缓解当前个体工商户和中小企业的融资难。相对正规金融而言，典当行准入门槛较低，遂成当前社会资金投资的新热点。也正因此，典当行与其他具有影子银行性质的社会融资机构如私募股权基金、私募投资基金、开展银信财合作的投资公司和民间借贷机构，也成了影响金融稳定的热点领域。

  按照IMF给出的定义，从事期限、信贷和流动性转换，但不能获得中央银行提出的流动性担保、或是公共部门信贷担保的金融中介，包括财务公司、结构性投资公司、信贷对冲基金、货币市场互助基金、融资融券机构以及政府发起企业等被视作影子银行。尽管我国影子银行的构成与发达国家存在较大差别，但典当行的运作特点符合影子银行的定义。2003年以前，典当行在我国一直被视作非银行金融机构，由央行和经贸、公安等部门共同管理。银行监管职能调整后，则由商务部、公安部共同管理。

  这次发布“典当行条例”，目的在于强化对典当行的监督管理，从“典当行条例”涉及金融问题的主要条款看，对典当行过去五年经营发展存在问题有提示和要求，比如缺乏金融管理与典当行实现非专业部门相结合的交叉规定，缺乏体现宏观金融管理新变化和要求等等，这些都不能适应央行由货币供应量调控中介目标向社会融资总规模调控中介目标转变所需要的部门协作和法律支撑，给典当行管理留下了“制度性缺陷”。

  典当行赢利模式是“综合费用 + 当金利率”，其中综合费用标准由国务院商务主管部门规定比例上限，而当金利率则按央行公布的贷款基准利率执行。在央行对典当行执行贷款基准利率检查规定缺位情况下，尽管规定“典当行应当在其营业场所明示综合费用、当金利率的标准以及本单位的业务规范”，但在宏观调控时期，频繁利率调整，将给部分典当行违规使用基准贷款利率，往往就高不就低制造机会。这是缺乏专业金融管理情况下的一种常态。实际上，某些地方典当行以收取高额综合费用和高利率，遂成扰乱当地金融秩序的“合法”的高利贷工具。

  从防止典当行蜕变成“银行”和盲目扩张的条款看，虽明确了“不得吸收公众存款或者变相吸收公众存款，不得发放信用贷款，不得从商业银行以外的单位和个人借款”，并明确规定“典当行从商业银行的贷款余额不得超过其资产净额”，但若仅仅警示提醒，不将金融监管部门介入或与监管部门协作写入该条款，没有明确专业监管措施，这些警示性条款随着典当行业务范围的不断拓展，会因缺乏监管而形同虚设，最终或将使典当行成为非法金融，扰乱社会正常秩序金融的源头之一。

  而典当行的监管信息系统管理，也缺乏与央行等宏观金融管理部门建立信息共享机制，因此缺乏宏观经济管理的前瞻性。自去年12月中央经济工作会议提出“保持合理的社会融资规模”以来，央行开始重视和运用社会融资规模，并于今年4月中旬首次公布了社会融资规模总量的统计数据。尽管限于体制和技术等原因，社会融资规模只统计一定时期内（每月、每季或每年）实体经济从金融体系获得的全部资金总量，而实际上，实体经济除从金融体系获得资金外，还从诸如典当行、民间借贷机构等准金融机构、非正规金融机构或者说影子银行获得不少资金，也有从外商直接投资，外债以及国债等途径获得大量资金。对融资规模日益扩大的典当行，若不设置与央行金融统计信息共享的制度安排，将会给部门间协调增加不必要的成本和摩擦。

  基于上述判断，笔者试就如何在现有的管理框架下，将典当行管理与宏观金融管理对接，提出两点意见。

  其一，目前包括典当行在内的大量所谓“影子银行”的非正规金融机构迅速发展，迫切需要商务、公安等非金融管理部门与央行、银监会、保监会和证监会等金融管理部门建立跨部门监管合作机制。为此，建议在相关条款里，增加建立跨部门监管合作机制的内容，以应对整个社会融资方式急剧变化带来社会金融不稳定情况。

  其二，为适应整个社会融资方式非金融机构化、多元化和复杂化的发展趋势，商务部、财政部和发改委等非金融的宏观管理部门均应从国家宏观经济管理大局出发，将本部门掌握的诸如FDI、PE的社会融资数据及时与央行金融统计信息共享。建议增加“省级以上商务部门要将其典当行监管信息系统与央行金融统计信息系统对接，及时向央行金融统计部门报送典当行的月度统计报告和年度报告”的内容。这也是央行社会融资总规模统计口径调整所需要的制度安排。

  （作者系公共管理学博士）