嘉宾

  财政部财政科学研究所副所长 刘尚希

  大公国际资信评估有限公司董事长兼总裁 关建中

  中国社会科学院金融研究所金融市场研究室主任 曹红辉

  上海新世纪资信评估投资服务有限公司总裁 朱荣恩

  107174.91亿元，这是6月27日审计署公布的截至2010年底全国地方政府性债务余额。这10万亿涉及了所有涉及债务的全国三级地方政府25590个政府部门和机构、6576个融资平台公司、42603个经费补助事业单位、2420个公用事业单位、9038个其他单位、373805个项目，共1873683笔债务。

  为了获得上述数据，审计署组织了4.13名万审计人员，耗时两个月，首次大规模按“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，在全国范围内开展了一场地方政府性债务的全面审计。

  这场地毯式审计的背景是，各界对地方债务判断不清，妄加猜测，甚至也有分析机构推断地方融资平台存在的问题有可能带来系统性风险。

  接受本报采访的几位专家都认为此次审计将对今后政府出台化解地方债务风险的政策奠定基础。

  尽管全国三级地方政府性债务规模高达10万亿，其中60%是地方政府负有偿还责任的债务，但专家多认为地方债务风险仍在可控范围之内。

  中国社会科学院金融研究所金融市场研究室主任曹红辉认为，地方政府负有的6万亿元偿还债务在预料之中，也在可承受范围之内。甚至可以说，今后仍存在一定的发展空间。

  尽管如此，专家们认为，这并不等于个别地区或个别项目就不存在发生风险事件的可能性。正如近日媒体报道称，云南滇公路宣布近千亿贷款违约，虽经当地政府介入，违约得以化解，但仍加大了市场对地方融资平台贷款问题的担忧。

  这似乎正印证了之前国际评级机构对中国银行业不良率可能因地方融资平台贷款风险暴露出现大幅上升的预测及判断。

  对于云南滇公路事件，专家判断也出现了分歧，有的认为这只是个案，也有人认为这系地方融资平台贷款风险暴露的开始。

  对于地方政府性债务的管理与偿还，专家从各方面给予了建议。财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为，首先地方政府要建立整体的地方政府性债务管理框架，对不同类别的政府性债务进行分类、监控、具体分析，不能大而化之，要对每类债务的具体情况、期限结构、还款来源做到心中有数，还要理顺和界定清楚投融资平台和政府的关系。

  上海新世纪资信评估投资服务有限公司总裁朱荣恩建议，新一轮财政体制改革中应当针对地方政府公共融资进行制度性的改善，比如改革现行的以土地出让收入为主的资本支出筹资模式，使财产税成为地方政府稳定的主体税种。

  ⊙记者 周鹏峰 王媛 ○编辑 于勇 颜剑

  债务形势获厘清

  上海证券报：审计署为什么要做这样一次大规模的审计？您如何评价审计署这次审计？摸清地方债务的意义何在，是否在为下一步政府出台化解地方政府债务风险的政策奠定基础？

  刘尚希：主要是因为社会上对地方债务认识不清，多有揣测，需要把地方债务的问题弄明白，审计署动用几万人几个月的时间弄清楚地方债务情况对分析、认识、判断地方债务及其风险提供了一个依据，扩大了债务的透明度，审计署这个工作做得很及时、很必要、很有价值。

  我国的地方债务问题国内外都很关注，审计署通过逐笔审计得出的统计结果比央行、银监会根据其系统内部数据进行的分析判断相对要准确。从权威性、准确性、详细度来说，审计署这份报告最有价值，有了这份报告，我们就能对症下药。这份报告澄清了很多问题，避免了很多无谓的猜测，也避免了对地方债务问题过度夸大或缩小。

  关建中：这次审计说明对地方政府的债务偿还能力缺乏总体把握，以至于动用如此庞大的国家审计资源去进行事后调查，其目的是掌握可靠的信息，为下一步进行政策设计提供依据。同时，这类的国家行动提出了科学进行债务管理的必要性。当然，进行债务管理是基于对信用社会化条件下违约可能导致的政府债务危机的深刻认识，暴露出构建国家评级体系的紧迫性。

  我们的决策者或利益相关方往往不去研究信用经济和评级规律，从国家利益大局去设计评级体系，缺乏独立性和竞争机制都会使评级成为掩盖风险的手段，而难以履行揭示风险的职能，特别是面对地方政府这样的权力部门。我们必须警惕因评级失误导致的政府债务危机，美国的教训必须汲取。

  曹红辉：长期以来，地方政府债务就是一个困扰多方的问题，关键因素就是由于没有纳入预算管理，根本无法得到准确的数据。财政部门多年来的摸底数据都与实际情况相差甚远。银监会的统计数据也因为统计口径等原因而引起广泛争议，难以服众。

  因此，由国务院来主导，指定审计署对全国范围的所有地方政府债务进行全面审计，是十分必要和及时的。对于准确掌握地方政府负债总量和结构情况，制定地方债务处理政策，建立地方政府融资机制，制定财政和经济发展政策等提供重要的依据，也将发挥引导的作用。

  朱荣恩：此次审计署对全国地方政府性债务情况的全面审计，是中央政府健全、完善地方政府债务融资机制的基础性工作，也是进一步推进我国财政体制改革的有利契机。同时，对于债券市场而言，此次信息披露提高了地方政府债务情况和金融体系的透明度，有效降低不确定性风险的累积，使市场各方参与者可以更加准确地进行风险研判和风险定价，有助于债券市场的稳定发展。

  当然，如果能够进一步对市场主要参与者披露此次审计对于债务认定口径与具体标准、债务的历史年度发生额与还本付息额、不同层级政府债务的投向分布、经常性支出与资本性支出的占比、融资平台及其主要承债主体的名单、地方债务借新还旧额和逾期额的年度分布等详细资料，将有助于提高市场对于地方政府债务和金融体系风险暴露评估的准确性。

  “欧债困局中国版”不会上演

  上海证券报：这次审计结果显示2009年债务余额较上年大增61.92%，但2010年的债务余额比上年增长18.86%，增速下降43.06个百分点。这是否意味着地方债务整体仍属可控？调查结果也显示，除54个县级政府外，全国三级地方政府均存在政府性债务，总数高达10万亿元，其中60%是负有偿还责任的债务，这里风险有多大？

  曹红辉：2009年地方债务之所以爆炸式增长，是因为2009年3月，银监会和人民银行联合发出通知，要求有条件的地方政府设立融资平台，为中央四万亿投资提供配套资金。这个“口子”开了之后，加上又没有说明地方政府究竟应该具备什么样的条件，各地政府一哄而上。平台数量和融资总量才会同时出现这种爆炸式增长。但2010年上半年，在国务院和监管部门的约束下，这种膨胀得以遏制。由于贷款的连续性，债务余额持续增长，但增速则下降。

  地方政府债务大多是中长期贷款，短期内并不会出现大范围的坏账。且省市一级的平台大多是规范设立和运营的，依托有效的项目现金收益，不太可能出现全面的系统性风险。加上此类基础性贷款没有通过衍生产品转移风险，潜在的信用风险也未扩散或放大。因此，中国地方政府潜在的债务风险根本不可能诱发美国联邦债务风险和欧洲主权债务危机那样的全面金融危机。所以，我认为地方债务的风险整体仍可控。

  当然，这并不等于说，个别地区或个别项目平台就不存在发生风险事件的可能性。相反，随着时间的延续，一些不规范的融资平台将逐步暴露出各种问题，风险也会随之显现。因此，对地方负债实行全面的整顿和清理是十分必要和及时的。对其中的不规范行为要规范和整改，更要对全国总体负债水平测算出合理规模，设立安全边际。对于中西部欠发达地区发展经济和社会事业的合理要求，也应当通过中央财政金融的多种渠道加以支持，而不必使之走上出卖资源或土地，及牺牲环境的路子。

  地方政府负有的6万亿元偿还债务，在市场预料之中，也在可承受范围之内。甚至可以说，今后仍存在一定的发展空间，但远不及一些人担忧的那样庞大。一个重要的理由是，中国经济的实际增长率虽然可能有所回落，但仍将保持一定的水平，3-5年内还不至于发生实质性改变。因此，财政收入的增长也将保持同步增长的势头。

  地方政府中长期的债务结构决定了其风险不可能集中爆发，而会逐步反映在一些地区和项目平台上。因此，爆发区域性债务风险的可能性是存在的。倘若不对借款主体和贷款主体建立适当的监管标准和方法，放任其盲目扩张，其后果则是难以预料的。此外，地方政府高度依赖土地发展经济，对于未来的经济结构调整和产业升级也将造成明显的掣肘。

  关建中：从这几个数字无法去判断地方债是否可控，判断的唯一依据就是地方政府的债务偿还能力。当然，判断地方政府偿债能力需要有长期评级技术的积累，而不是注册一个评级公司就可以做到，要防止没有评级能力的机构提供虚假评级信息影响决策层。

  我们必须从政府总债务去判断风险，也就是说或有债务也应包括其中，不能仅仅看政府直接负债。在缺乏政府偿还债务能力的评级信息之前，任何对地方政府信用风险程度的评价都是缺乏依据的。

  朱荣恩：地方政府债务余额增长较快的年份，是特定经济形势下的非常规举措所致，其余年份较为稳定，甚至在经济增长的同时地方政府债务增速趋于下降，显示了财政预算纪律对于地方政府的普遍约束。

  地方政府债务的构成主体是公共产品资本支出的融资需求。2010年底已支出的债务资金中，用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占86.54%。我国目前较低的城市化率意味着，市政基础设施大规模投资的合理性以及投资效益的保障预期。

  从实证角度看，20世纪90年代中期收紧信贷后的商业银行不良资产率也显示，市政基础设施领域的不良资产率相对于其他行业，不仅历史波动性更小，而且绝对值也处于较低水平。这反映了整体而言，在庞大需求的支撑下，地方政府为提供公共产品的资本支出而进行的债务融资具有较高的经济可行性。

  此外，2004年以来，中央政府在财政实力快速提高的背景下，注意到政府间财力与事权匹配失衡，对于地方政府提供均等化基本公共服务产生的限制及其衍生的债务风险，加大了对地方政府的转移支付力度。整体而言，中央政府提供的转移支付，有效地补充了地方政府的财政支出能力，为地方财政保持经常性收支平衡设立了基本的财务机制，并成为部分由于地方政府财力与事权失衡而形成的历史债务的偿付途径。我们预期，此次披露的部分地方政府债务，将随着财政体制改革的推进而得以解决。

  刘尚希：我认为总体风险可控，但我要强调一点，“地方政府性债务”和“地方政府债务”两者不能画等号，前者包括后者，还包括与地方政府债务相关的债务，学术概念称之为政府或有债务， 即为地方政府可能承担、也有可能不承担偿还责任的债务。政府性债务从大类看，也就是两大块，指政府无条件负有偿还责任和有条件负有偿还责任的债务，有条件就是要看具体情况，可能承担、也可能不承担偿还责任，不过从风险的角度来看，我们不能只盯着政府无条件承担偿还责任这块，这不利于控制风险。

  地方政府债务只占政府性债务的62%，也就意味着政府负有无条件偿还责任的只有6万多亿，这些债务偿还时间分散在不同的年度，这样年度偿还本息的压力就缩小了，所以整体来看不会有很大的风险，更不会像有媒体说的那么耸人听闻，出现地方债务危机。

  当然，有些地方债务负担比较重，经济实力差，出现问题的可能难以避免，但这不等于出现了危机，更不能把局部问题当作整体的问题。

  个案风险难免

  上海证券报：地方债务高企的直接受影响者会是哪些群体？是银行吗？近日有媒体报道称，滇公路宣布近千亿贷款违约等一系列事件，是否仅为个案？还是意味着地方融资平台风险暴露的开始？

  关建中：从信用关系或债权债务关系来分析，如果地方政府出现违约风险，必然会影响债权人利益，直接购买债券或贷款给地方政府的投资人肯定会形成损失，但债务违约不仅是影响几个债务人的问题，它会导致整个信用体系的崩溃，引发一连串债权人利益受损。

  我认为这仅仅是风险暴露的开始，随着时间的推移，尤其是在宏观或地方经济形势向负面发展之时，债务偿还风险将凸显。由此提示我们，对地方债务风险的监管应纳入国家社会管理职能。

  刘尚希：我认为只是个案，云南滇公路的情况属于管理过程中出现的问题，迫使政府不得不介入，现在政府也不限于介入与政府有关的问题，比如金融危机时，美国政府就拿出纳税人的钱去救一些私人机构。现代社会是风险社会，只要出现公共风险，可能导致公共危机，都需要政府出马，这时讨论是谁的责任已经不重要了。但这并不等于没有必要界定各个风险责任主体及其应承担的风险责任，要考虑怎么去防范和化解公共风险，尽力避免公共风险扩散，总结教训，从更深层次的角度去考虑如何从制度、机制、管理上进一步推进改革。

  实际上地方政府性债务，包括投融资平台债务也形成了很多优质资产，比如改善了地方投资发展的环境，增强了地方经济发展的后劲，财政实力增强，这样偿还债务的能力也就增强了，所以要看整体。

  朱荣恩：地方政府债务系统性风险的可控，并不意味着个体风险的消失。例如，即使是在地方政府债务增速相对较低的年份，市政公用设施业的不良资产率仍有2%左右；审计署也披露部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。因此，金融机构是否坚持了审慎信贷原则的一致性，是否足额落实了风险缓释措施，将直接决定信贷资产的最终损失情况，对其不良资产率的影响重大。

  由于融资平台债务的混合性（既有自营业务的自偿性债务，也有因承担公益性项目而发生的政府性债务），我们并不认可融资平台债务风险与地方政府性债务风险具有等同性。2010年6月以来，中央政府陆续发布了规范地方融资平台的系列规定，从功能定位、公司治理、投融资与运营的商业化、风险隔离等方面确认了地方融资平台债务风险内部化的原则。因此，在地方政府存量债务处置措施确定的情况下，未来地方融资平台的风险暴露，更多将是由投资项目质量（即项目整体收益对债务的保障程度）所影响，并且其不良资产率的表现将主要服从于相应类别经济活动的规律性表现。

  曹红辉：目前地方债务主要是贷款，如果发生风险事件，受害者当然是银行。但我并不认为此类事件就是全面爆发地方政府债务风险的开始，如前所述，地方债务风险只可能以区域性或个案式的方式逐步释放和暴露，这就为我们及时解决债务风险提供的时间和可能。

  如何有效化解

  地方债务风险

  上海证券报：您对地方债务的管理及其偿还有何建议？

  朱荣恩：地方政府债务融资模式与财政体制密切相关，我们建议新一轮财政体制改革中应当针对地方政府公共融资进行制度性的改善：改革现行的以土地出让收入为主的资本支出筹资模式，使财产税成为地方政府稳定的主体税种，为地方政府公共产品的资本支出提供稳定的、跨周期的收入来源，并在短期内提高市政基建领域中的政府自有资金率；改革通过融资平台公司表外负债的地方政府债务管理模式，建立事权与融资权相匹配的地方政府债务融资体制，允许地方政府在预算纪律下的自主融资，提高公共产品投资与融资活动的透明度；依据公共产品财务平衡方式的不同，分别设置市政债和项目债的融资工具，明确地方政府的偿债责任，形成地方政府公共融资的市场化约束机制、差异化的风险补偿机制。

  对于存量债务，我们认同监管部门采取的摸清风险底数、明确偿债责任、分类约束监管的措施。这些措施的落实，在地方政府债务系统性风险可控的情况下，有助于降低由于地方政府财政体制和债务管理制度等方面的问题而导致的结构性风险，也有利于保持金融体系的稳健基础。

  当然，我们也注意到目前保障房建设的融资需求对于地方融资平台债务规模扩大的影响，以及不同地区建设模式所导致的地方政府支出责任（债务责任）的差异。对此，我们建议应当制定前瞻性的制度设计与规划，规范地方政府承担的债务责任，合理配置偿债资源，避免衍生新的地方政府债务风险。

  刘尚希：首先，地方政府要建立整体的地方政府性债务管理框架，这种框架实际上也是风险监控的管理框架，对不同类别的政府性债务进行分类、监控、具体分析，不能大而化之，要对每类债务的具体情况、期限结构、还款来源做到心中有数。

  第二，要理顺和界定清楚投融资平台和政府的关系，不能把前者与政府机构的附属物混为一谈，投融资平台也是独立的法人实体，利用它完成政府的任务是可以的，比如公共设施的建设，这比传统方式效率更高，更有利于控制风险，过去是政府财政部门筹资，然后以拨款的方式把钱拨给相关部门使用，借、用、还是脱节的，反而不利于风险控制。

  不过，投融资平台这个工具还很粗糙、有问题，需要完善，首先是要把政府和投融资平台的关系要界定清楚。另外，投融资平台内部的机制建设也很重要，应该完全遵循市场的规则，完善治理结构、建立风险内控机制，这是风险控制的一个微观基础。

  投融资平台各省市县都有，各地投融资平台管理水平、具体情况也不太一样，我认为整体来说，投融资平台一级政府不能太多，不能各个政府领导各管一摊，甚至每个分管领导底下都有一个投融资平台，把它当成地方政府，甚至地方政府某个部门的钱袋子，那样风险就没法控制，应当整合规范起来，变成地方政府整体、有规划地完成政府任务的一个有效工具，我觉得要把这些问题解决好了，债务风险就可以收敛而不至于扩散。

  曹红辉：处理地方政府债务，一定要深刻理解地方政府负债在中国式财政体制和经济发展阶段存在的必然性、合理性和特殊性，针对不同情况区别对待。对不同债务分类处理，既要采取有效措施，治理负债中的不规范现象，及时化解潜在风险，又要避免一刀切式地终止正常的项目贷款。

  关建中：现在必须要做的是，由中央政府委托公信力很高的评级机构对地方政府的债务偿还能力做出客观准确评价，因为审计只能提供债务现状，难以做出未来偿债能力判断，这应该是评级机构的事。如果对地方政府偿债能力缺乏科学判断，就无法对地方债务提出任何有建设性的意见。