⊙左晓蕾

  地方债发行的制度安排，除了预算硬约束的第一约束条件以外，还绝不能缺乏完善规范的监管机制和公平、独立、有公信力的信用评级机制。

  我们一直没能建立起一整套透明、规范的财政预算体制。最近各部委被要求披露财政支出，应是一大进步。发行地方债，理所当然要伴随规范财政预算制度和财政监管机制的建设。建立地方政府和政府融资平台的资产负债表，增加地方政府财政预算和支出、地方债务和收益情况的透明度，进行必要的平衡资产和债务的管理，便是将地方债的风险控制在最小范围内的重要举措。

  建立地方政府的资产和债务平衡制度，有利于监督地方债资金的使用，有利于地方债的发行，实现地方债发行承担相应的社会职能提供公共服务，推动政府职能实现真正的转移。

  地方债要在结构调整，引导新兴产业发展的研发环节中发挥积极的作用，财政政策是引导经济转型的主导政策。通过地方债的发行实现财政政策的引导目标，对募集必要的资金用途一定要受到严格监督。政府投资和融资未来应该向社会性和民生项目使用大规模倾斜，包括教育，社保，医保，保障性住房建设。从中长期来说，不能让地方债发行变成地方政府获取资金延续投资推动的GDP增长进而阻碍转型的新突破口，造成适得其反的结果。

  建立监督体制有利于实施财政决策的预算硬约束。加强地方债使用的透明度，规范公共资源的管理，有利于防范滥用权力带来的公共资源的损失和风险，也避免关于地方债发行后地方政府官员的座驾可能都把奥迪换成法拉利的担心。

  地方债是一种公共金融产品，必须接受持有人和市场的监督，债券持有人有权知道详细的债券资金使用的明细。建立资产负债表定期披露资产和负债信息，有利于监管部门控制发债规模，有利于监督国有资产的保值增值，防止滥用，浪费债务融资和导致地方国有资产的流失的行为。

  加强独立的评级机构的培养也是市场监督的一部分。按照国内外现在的游戏规则，债券市场上评级是对还债信用也就是违约概率的公开评判。国际金融危机以来的情况证明，国际信用评级机构存在严重的信用问题。中国的评级机构还在初级阶段，应借地方债发行的机会，抓紧注重加强独立性公平性的品牌建设，逐渐建立债券评级的权威性。

  公平评级是地方债利率价格形成的重要信息依据之一。尤其是，强化评级机构不对地方政府发债网开一面的公信力规则，是地方债市场健康发展的至关重要的环节。否则“发债定价机制由试点省(市)确定”的权力，会使地方债可能都按照AAA级别低成本发行，人为掩盖风险。市场利率价格的形成需要信息对称，招标报价需要对影响债券利率的各种因素有全面了解。在市场制度不完善的债券市场上，地方债发行需要伴随评级机构的成长。地方政府的信用级别不应与中央政府担保的债券具有同样的信用等级，换句话说，地方债不应都具有AAA信用级别，发行利率不应被“省（市）确定”为低利率高融资规模，而应是全面对称各地方政府的信用信息的“市场利率”。这里的关键是，评级机构应是独立的和超脱利益方。如此，才会有公平的评级，也才能对地方政府发债行为和债务使用行为发挥相应的约束和监督作用。

  中国近年来其实也有很多非常重要的变革，因为结果不尽如人意而引发许多对改革本身的质疑。笔者的观察发现，这不是因为改革本身有什么问题，而是在“执行过程”中出了毛病。因为执行部门的失职和失误，或者由于利益群体的干扰，改革被误入歧途而结果面目全非。衷心希望讨论多年的地方债发行不要在操作环节被扭曲，因为地方债发行与其他变革不同之处在于，假如操作过程“失误”，不仅将带来发行“失败”的结果，而且完全可能引发中国改革开放以来的首次经济危机。因此，笔者以为，地方债的试点，一定要试点出一整套防范风险、避免危机的制度安排后才能推广。而推广也绝不能是简单的放宽审批范围，而是要伴随相对完善的风险制度框架下的地方债运行规则的严格执行，健全所有地方发债主体的问责机制。

  中国地级以上地方债务已经超过10万亿，如果加上县级政府可能1万亿左右的债务，推算应在12万亿左右。在总量上，我国的政府债务仍然在国际公认的安全线以内，但其中的隐性坏账水平却万不能忽视。如果不能强化地方债的预算硬约束，不加强市场各方的监督，地方债完全可能演变成与土地财政一样的急功近利的短期融资行为，那对整体中国经济来说等于变相放出了一群资金不被管束的脱缰野马，后果就不堪设想了。

  （作者系银河证券首席总裁顾问）