⊙李长安

  由人力资源和社会保障部、国家发改委等七部委制定的《促进就业规划(2011-2015年)》近日正式发布。这是我国首部由国务院批转的促进就业专项规划，对“十二五”期间我国就业工作的顺利开展，具有重大的指导意义。

  在该规划中，明确提出了要坚持把促进就业放在经济社会发展的优先位置，实施就业优先战略，并将实施更加积极的就业政策与财政、金融、产业等政策相互协调，形成促进就业的综合性经济政策体系。因此，如何在具体的宏观调控实践中，构建实现就业优先战略目标的宏观调控体系，是一件必要而又紧迫的任务。

  早在去年开始实施的“十二五”规划之中，就提出了实施就业优先战略的任务。作为世界上拥有最多人口和最庞大劳动力队伍的发展中国家，在国内外经济形势日益复杂的情况下，将解决就业问题放到宏观政策制定和执行的优先位置，既符合逻辑也符合中国的实际国情。具体来说，就业优先战略来自国内外两个方面的经验总结。

  先来看看国外。自从金融危机爆发以来，失业问题便成了世界主要发达国家最为头痛的难题，也成了解决所有困难的关键因素。根据欧盟发布的最新数据，欧盟国家去年12月份的失业人数总数为1650万人,失业率高达10.4%,这是欧盟国家失业率最高的一次。其中最为严重的是西班牙和希腊,失业率达到20%左右。美国的失业率也同样居高不下，虽经一系列的扩张政策刺激，美国的失业率目前仍保持在8%以上的水平。而且失业时间超过27周的长期失业者数量达到550万人，占总失业人数的42.9%。

  庞大的失业队伍给欧美各国带来了诸多的麻烦，也给宏观经济政策制定和执行制造了巨大的障碍。由于政府债务沉重，为了削减赤字、减轻财政压力和提高还债能力，政府出台的一系列紧缩性政策势必影响到经济增长、就业岗位的增加以及劳动者工资福利水平的提高，结果导致政局的动荡和民众的持续性抗议，一些高负债国家甚至出现了政党轮替的局面。在促进经济增长以增加就业岗位与削减财政赤字、减轻政府债务方面，宏观政策普遍陷入了“鱼与熊掌不可得兼”的困境当中。

  再来看国内。中国的就业形势从总的方面来看，似乎并不如想像的那么严重。长期以来，我国的城镇登记失业率基本上都保持在5%以下，登记失业人数在1000万左右徘徊。不过，如果按照国际通行的调查失业率指标测算，那么中国的失业率可能在7%-8%左右的水平，与当前美国的失业情况差不多。

  不仅如此，中国的失业问题表现出几个鲜明的特点。

  一是结构性失业问题突出。由于户籍制度的关系，城乡失业呈现出明显的不同。在城镇，由于社会保障体系较为完善，而且大多数城镇实行偏向本地城镇人口的就业政策，结果使得大量的农村流动人口并未被纳入登记调查范围之内，使得流动人口的隐蔽性失业问题一直未能得到真正的重视。

  二是青年人失业现象突出。大学生就业难是我国当前劳动力市场最突出的特点之一。目前大学生的初次就业率只有70%左右，也即30%近200万的大学生一毕业就面临着失业的风险。

  三是就业质量低下。岗位不稳定、跳槽频繁、工资低、工作环境差，这些因素使得中国的劳动力市场始终处在一种脆弱的状态。各种各样的问题如劳资冲突、农民工用工难、大学生就业难等，几乎都与此相关。

  在宏观层面上，就业问题本身就是一种经济问题和社会问题。没有就业数量的扩张和就业质量的提高，经济社会就不可能有持续稳定的发展。因此，宏观经济政策必须紧紧围绕这个中心来展开。我国就业市场出现的种种问题，与传统的经济发展方式以及宏观政策的偏差有直接的关系。

  首先，粗放型的发展方式在扩大就业的同时，抑制了就业质量的提高。粗放型发展方式的一个重要特点是劳动力密集。毫无疑问，改革开放以来，这种发展方式在转移吸纳我国数以亿计的农村剩余劳动力方面功不可没。

  但随着经济社会的不断发展，粗放型的发展方式越来越不适应改善就业质量、实现体面就业的要求。一些企业过度依赖廉价劳动力的比较优势，使得劳动者的工资水平长期得不到实质性的提高，工作环境恶劣，社会保障不健全。可以说，“用工荒”很大程度上就是农民工对低工资、恶劣生产环境投的“反对票”。

  其次，产业政策的偏差阻碍了扩大就业能力发挥。改革开放以来，我国的产业结构发生了很大的变化，总体上而言，是第一产业的就业人数大幅下降，第二产业就业人数基本稳定，第三产业则有了较大的提高。但与经济增长相比，我国的产业结构优化目标依然远未实现。

  第三产业是公认的吸纳就业能力最强的产业，但自改革开放以来的30多年里，第三产业的发展速度在大多数的年份里都要比第二产业慢。特别是2008年年底开始实行4万亿经济刺激计划以来，第二产业的增速就一直快于第三产业的增速，其中2009年快0.6个百分点，2010年扩大到2.7个百分点，2011年差距则为1.7个百分点。与此同时，第三产业的就业占比仅有40%左右，这比发达国家普遍60%以上的比重明显偏低。第三产业的相对滞后成为影响扩大就业的主要因素。

  不仅如此，重化工业的过度发展也是我国产业结构“重型化”的一个标志。一般而言，轻工业的就业吸纳能力要比重工业强。但近些年来，重工业的发展速度明显高于轻工业，比如2011年，重工业增加值比上年增长14.3%，轻工业增长13.0%，前者比后者要高出1.3个百分点。

  再次，民营经济发展滞后，与其就业“主阵地”的身份严重不符。目前，以民营经济为主体的中小企业解决了全国75%以上的就业率，而国有和大型企业只占25%左右。可是，民营经济的发展困境已经成了其继续扩大就业的掣肘。仅以民营经济面临的融资难为例，在一系列紧缩政策的打压下，大多数的民营企业无法获得足够的银行贷款，不得不转向风险极高的民间借贷。事实上，继上世纪九十年代末期国有企业大规模改制后，如今民营企业的经营不善和突然倒闭是引发集体性失业和群体性劳资冲突的主要根源。

  最后，收入分配政策的缺陷是劳动者工资水平不能与经济增长同步的主因。

  有一部分观点认为，造成我国劳动者工资和社会福利保障水平不高的原因，主要在于企业雇主的贪婪和剥削。但事实上，这种解释也许只能说明其中一小部分根由。工资水平取决于企业的盈利能力，对目前我国许多企业而言，企业的盈利水平大多不太乐观，微利企业比比皆是。企业的盈利水平低，为职工涨工资就成了一句空话。当然，我国企业盈利能力不高的原因有很多，比如自主创新能力不足导致的竞争力弱、生产效率不高且损耗严重等，但也与沉重的税费负担不无关系。

  因此，构建实现就业优先战略目标的宏观政策体系，必须充分考虑到各项经济政策之间的相互协调和配合，以促进就业为衡量政策效果的主要评价指标。在宏观经济政策上，要选择有利于扩大就业的经济发展方式和产业格局，形成经济发展、产业结构调整与扩大就业良性互动的长效机制。

  第一、在财政政策上，要实行更加有利于就业扩大的财政保障政策。主要应该包括如下要点：其一，应尽快实行全面的减税政策，增强实体经济的活力和居民的消费能力。目前，我国对部分企业（如小微型企业）实行的是减免税费等定向宽松的财政政策，应进一步扩大减税的范围，在一定时期内实行大规模的减税政策。

  国外的经验证明，减税是有效刺激经济增长、扩大消费和投资的主要措施。至于部分人担心减税会影响国家的财政收入，并增加主权债务的风险，其实这只是一种误解，根据美国经济学家拉佛的理论，高税率由于压制了企业的生产积极性，因而未必会带来高的财政收入；反之，低税率由于能够鼓励企业和劳动者更高的生产热情，因此更可能带来更多的税收总额。

  第二，在货币政策上，增强对扩大就业具有明显效应的产业的支持力度。在当前阶段，劳动密集型产业仍具有重大的战略意义，也是实体经济的主要组成部分，金融机构应千方百计地为其解决各种融资问题。对第三产业以及小微型企业、自主创业企业等，应采取更加积极主动的优惠扶持政策，激发他们的生产活力，支持符合条件的商业银行发行专项用于小型微型企业贷款的金融债。

  目前，扩大直接融资的渠道，允许符合条件的小微型企业上市融资正成为证券市场的一项重要任务。可以参照国外创业板股票的发行规则，小微型企业的相关上市公司即便是业绩亏损，甚至没有实际业务，只要是具备盈利前景，公司信息公开透明，就可以允许其上市融资。

  第三，在产业政策上，要避免重化工业过度发展倾向，将鼓励第三产业发展的政策落在实处。重化工业固然是工业化和现代化过程中必不可少的环节，但过度发展重化工业不仅对经济发展质量不利，也不利于就业的进一步扩大。由于重化工业需要大量的资本投入，而且由于生产技术水平不高，往往带来了重复建设、资源浪费、环境污染等其他负面影响。要改变“唯GDP论”的错误思维，大力发展与民生密切相关的轻工业。加大对第三产业的投资力度，扭转第三产业投资在全社会固定资产投资中占比逐年下降的趋势。

  第四，在收入政策上，大力提高劳动者收入水平，放弃低工资、低福利的生产方式。低工资、低福利制度也许会带来一些短期利益，但并不利于企业的长远发展。相反，经验证明，提高工人工资、改善职工福利待遇，才是稳定职工队伍、增强企业凝聚力的有效做法。政府除了通过法律手段如提高最低工资标准、打击拖欠工资行为等措施外，还应该加大转移支付的力度，完善社会保障制度，努力提高劳动者的就业质量。

  （作者单位：对外经济贸易大学公共管理学院）