⊙冯文丽 庹国柱

  国务院法制办近日向社会公开征求《农业保险条例》的意见。总括起来，争议较大的，是对农业保险“有国家补贴的商业保险”的定位。尽管国内外学者论证角度和理论依据不同，但研讨结论却一致：农业保险是政策性保险，纯商业化经营难以为继，必须由政府提供补贴才能实现持续经营，并求得社会总效用的最大化。

  我们认为，农业保险“有国家补贴的商业保险”的定位，除了与国内外理论研究结论不符外，还存在以下三方面矛盾：

  其一，与现有法律和中央一号文件矛盾。《农业法》第46条规定：“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。”2004年至2009年连续五年的中央一号文件均明确提到“政策性农业保险”的发展问题。

  其二，容易造成补贴动因的矛盾。政府补贴农业保险是为了实现支持农业生产，稳定农民收入这个政策目标。但如果定位为“国家补贴的商业性保险”，而商业性保险以营利为目的，那么国家补贴农业保险的动因和最终目的岂不成了支持保险公司盈利？

  其三，容易造成农业保险定价的矛盾。农业保险费率本身就因农业风险发生概率较高而令农民难以接受，国家因此才进行保费补贴以提高农民的支付能力和保险需求。如果定位为政策性保险，保险公司应以“保本微利”的原则厘定低费率。但如果定位为“国家补贴的商业性保险”，追求利润最大化的保险公司厘定高费率就无可厚非。

  将农业保险定位为“有国家补贴的商业保险”，可能是担心政策性保险容易导致政府负担太重。其实，这种顾虑可以通过合理界定政府职责而避免。

  农业保险是政策性保险，需要政府的大力支持才可以持续经营，但“大力支持”并非财政兜底、亲力亲为、大包大揽。从很多农业保险发达国家的运营模式来看，政府在农业保险体系中的定位是制度供给者、财政支持者、协调推进者和经营主体培育者，而不是经营。

  美国政策性农业保险机构——联邦农作物保险公司不直接经营农业保险业务，而是代表政府提供保费补贴、经营管理费用补贴和再保险支持等。在国内农业保险试点中，有些地方政府与保险公司签订了“共保协议”，将政府纳入农业保险的直接经营层面，与保险公司按照一定比例承担赔偿责任，或由政府对赔付责任兜底。这种职责定位容易使政府承担太多风险责任，陷入沉重的财政负担之中。相比而言，农业保险“北京模式”对政府职责的定位相对科学合理。政府不直接经营农业保险，只对超赔风险通过市场化机制承担有限责任：赔付率160%以下的风险，由农业保险的承保公司承担损失补偿责任；赔付率在160%-300%的巨灾风险，由政府出资购买再保险予以保障；赔付率在300%以上的农业巨灾风险，由政府每年按照上年农业增加值的1％。提取巨灾风险准备金保障。

  政府在农业保险体系中不是“运动员”，而是“裁判员”，为各方经营主体制定“比赛规则”。例如，北京市政府为农业保险制订了一系列制度规范，强化资金管理，规范经营行为，建立激励机制，为政策性农业保险的开展营造了良好的制度环境。

  北京市政府对政策性农业保险提供的财政支持有：保费补贴、经营管理费用补贴、再保险支持、农业巨灾风险基金、补贴资金预拨机制、税收优惠等等，体现了政府鲜明的农业保险财政支持者的角色定位。

  在农业保险的协调推进方面，政府可以成立由农业、林业、财税、民政和保险监督机构等组成的农业保险工作协调小组，协调农业保险推进过程中存在的各种关系和矛盾。另外，还应加大对农业保险的宣传力度，提高农业生产经营者的保险意识。

  目前，我国农业保险经营主体，主要有中国人保和中华联合两家全国性保险公司及上海安信、吉林安华等区域性农业保险公司等。与美国有17家保险公司经营政策性农业保险相比，农业保险经营主体太少，而不是太多；政府应是农业保险经营主体的培育者。农业保险需要适度竞争，而不是独家垄断。上海安信等几家专业性农险公司尽管成立时间短，公司规模小，但由于农险业务占比较高，战略层对农险业务高度重视，经营农险的积极性很高，技术实力也较强。例如，吉林安华自主研发的无人驾驶机航拍查勘技术，在农业保险领域内处于世界领先水平。政府应大力支持这些新兴农险公司进入市场，对有些地区出现的农业保险恶性竞争现象则应通过划定业务区域等方式予以疏导。

  （作者冯文丽系河北经贸大学金融学院副院长，庹国柱系首都经贸大学农村保险研究所所长）