⊙李季先

  财政部部长谢旭人近日在安徽、浙江考察调研时强调，要发挥好财税政策调控作用，加大对战略性新兴产业、科技创新、节能减排、环境保护等的支持力度，加快推进经济结构调整和发展方式转变。

  依据“十二五”国家战略性新兴产业发展规划，财政部门及时发挥财税政策调控优势，实行有保有压，在宏观上促进经济结构调整和发展方式转变，在微观上通过结构性减税等举措减轻相关企业的运营成本，帮助企业度过经济难关，无疑值得充分肯定。

  规划抵不过变化，中央层面的“发展规划”等战略统筹并没有相应“刚性”的对接措施落实到地方，各地在发展战略新兴产业方面基本上仍旧无序、各行其是。譬如，对“十二五”规划提倡鼓励的风电、光伏、新材料等战略新兴产业，一些地方政府显然缺乏“全国一盘棋”思想，在竞相攀比下，最终演变成了“你有我有、你有我大”的一窝蜂式发展的局面，光伏、太阳能产业在短时间内就成了“过剩产业”，未富先衰，甚至造成整个行业濒临破产危局。

  美国投资机构Maxim Group最近发布的一份研究报告称，在包括无锡尚德和江西赛维在内的中国最大10家太阳能公司资产负债表上，债务累计达到175亿美元(约合人民币1113.94亿元)，表明整个行业已接近破产边缘。如果没有当地政府的慷慨解囊，江西赛维其实已经很难维系正常运营。

  更应引起监管者警觉的是，战略新兴产业在短时间内产能过剩并非个例。风电、生物能利用等也是早早就出现了行业“过剩”或依靠财政补贴长期无利润的“虚假繁荣”现象。如果对与“十二五”战略性新兴产业发展规划相关的战略新兴产业再不加以依法“有节制发展”，则其他战略新兴产业很有可能再步风电、光伏、太阳能等未成熟即步入产业衰败的后尘。

  值得庆幸的是，在“十二五”国家战略性新兴产业发展规划的指导下，相关部门已有节制发展的立法征兆。国家能源局在近日正式发布的《可再生能源发展“十二五”规划》中明确提出，“十二五”时期，可再生能源将新增发电装机1.6亿千瓦，其中常规水电6100万千瓦，风电7000万千瓦，太阳能发电2000万千瓦，生物质发电750万千瓦，争取到2015年可再生能源发电量达到总发电量的20%以上。不足的是，该文件依然侧重产能的增量发展，没有就“节制发展”提出更多约束性条件，而这恰恰是我们在光伏、风电等战略性新兴产业发展中所能总结到的最为直接的经验教训。

  与其他产业或一般支柱产业一样，战略性新兴产业也并非项目愈多愈好、产能愈多愈好、分布的地域越广越好，战略新兴产业的技术密集、低消耗、高成长潜力、高附加值也是相对的，也需要有最适合的发展地域、利益最大化的产能区间和更为科学的人文环境配比。事实上，越是战略性新兴产业越该依法节制发展，在全国范围内进行产业、产能统筹，在包括财税政策、海关出口和产能配比规划在内的配套立法中有所体现。

  目前，支持和鼓励新兴产业发展的土地、财政、税惠政策和法律，从中央到地方已有很多，譬如《促进科技成果转化法》、《中小企业促进法》、《清洁生产促进法》和地方的针对性优惠政策等，支持的力度也很大，尽管仍有可继续改进完善之处，但政策拓展空间已经不大。而在依法节制发展新兴战略产业方面则不同，不仅立法和政策的空间都很广阔，并且就光伏、太阳能行业所曝出的问题和现实意义而言，依法节制发展的立法客观上也更为必须和急迫。

  具体到相关节制立法，笔者认为至少可包括以下三个方面。

  第一，制定《战略性新兴产业促进法》，对纳入战略性新兴产业的具体产业，除传统上明确界定产业政策的提倡和鼓励法律边界外，还应明确界定产业的发展阶段和具体法律限制边界。对于产能过剩、不符合区位发展等有违国家扶持战略初衷的战略新兴产业，禁止相关地方和部门出台新的财税扶持、土地支持等产业促进措施，并明确划分政府出于维稳等目的出手救助的行为边界。

  第二，尽快制定各战略新兴产业的技术标准和警戒线标准，加紧推出诸如产能消化率、行业兴衰标准化率等指标，推进产品和行业标准的相关立法，以便为国家和地方出台相关鼓励或限制的法律政策提供技术依据。

  第三，为了向节制发展提供科学有效的第一手数据，还应强化新兴战略性产业的数据采集和项目备案等信息立法，在相关数据显示某地系重复建设或盲目建设战略性新兴产业时，授权中央某个管理部门或由相关部门依职权对相关地方加以指导或实行指令性限制。

  （作者系盈科律师事务所（全球总部）高级合伙人，律师）