美国财政状况恶化到什么程度

当前，美国财政面临的一个重要问题是政府债务过重问题。美国政府债务包括联邦政府债务、州政府债务和地方政府债务。联邦政府债务包括联邦政府账户持有的联邦政府债务和公众持有的联邦政府债务。联邦政府账户持有的联邦政府债务是联邦政府各项基金（如社保和医疗信托基金等）持有的联邦政府债务。公众持有的联邦政府债务包括美联储持有的联邦政府债务和私人投资者持有的联邦政府债务。

2011年美国政府债务结构大致如表1所示。美国政府债务主要是联邦政府债务，联邦政府债务主要是公众持有的联邦政府债务，公众持有的联邦政府债务主要是私人投资者持有的联邦政府债务。

表1 2011年美国政府债务结构

债务类别	债务余额(万亿美元)	占美国政府债务比重(%)	占美国GDP比重(%)
美国政府债务	17.8	100%	118%
联邦政府债务	14.8	83%	98%
联邦政府账户持有的联邦政府债务	4.6	26%	30%
公众持有的联邦政府债务	10.1	57%	67%
美联储持有的联邦政府债务	1.7	10%	11%
私人投资者持有的联邦政府债务	8.5	48%	56%
州政府债务	1.2	7%	8%
地方政府债务	1.8	10%	12%

注：联邦政府债务余额为2011财年末数，州和地方政府债务余额2008财年末分别为1.0万亿美元和1.6万亿美元，2009财年末分别为1.1万亿美元和1.6万亿美元，笔者预计2011财年末数分别为1.2万亿美元和1.8万亿美元。

资料来源：WIND资讯。

2002年以来，美国联邦政府连年赤字，且财政赤字的绝对规模和赤字占GDP的比例呈不断上升的趋势。截至2011年底，美国联邦政府赤字占GDP的比例为8.58%，联邦政府债务占GDP的比例为98%，美国政府债务占GDP的比例为118%。如果按照目前美国GDP和联邦政府债务增长速度不变，到2021年左右，美国联邦政府债务占GDP的比重将超过200%。目前，美国政府债务规模虽没有超出世界主要国家平均水平，但其财政赤字规模和政府债务增长速度必须得到控制，否则其在未来几年会很快陷入政府债务过重的困境。

美国真的存在所谓“财政悬崖”吗

“财政悬崖”由美联储主席伯克南于2012年2月7日在美国国会听证会上首次提出，意指美国将在2013年1月1日以后同时出现税收增加与财政支出减少的紧缩局面。2013年1月1日，税收为什么会增加呢？因为小布什政府的薪资税减税政策（2001-2012）2012年底到期，这项减税政策的终止，将会导致一年增收4000多亿美元。2013年1月1日，财政支出为什么会减少呢？因为，历史地看2002-2011年美国财政连续10年出现赤字，且赤字规模有越来越大的趋势，这导致美国政府债务规模急剧扩大，这个趋势在2013年将不会持续。

美国政府债务余额上限由国会控制，债务余额达到上限，如不能提高债务余额上限，就意味着财政收支必须平衡，不能新增财政赤字。2009年以来，美国财政赤字连年超过1万亿美元，如果债务上限不能增加，即需要财政赤字为零（有财政赤字即需要发新债来弥补），假定税收收入基本不变，则需压缩财政支出1万多亿美元，它对美国财政和经济都是致命打击，这即是传说中的财政悬崖。

然而，税收增加未必是紧缩性政策，因为税收增加的同时可能支出增加得更多。同理，财政支出减少未必是紧缩性政策，因为同时税收有可能减少得更多。而且，同样绝对规模的财政赤字额，由于经济总量不同，对经济的扩张效应不同。因此，财政政策是否是紧缩性政策，关键要看财政赤字相对规模（通常以财政赤字/GDP来衡量）。

美国政府预算分为经常预算（政府债务利息支出计入经济预算支出）和资本预算，经常预算赤字需要政府借债弥补，如果经常预算没有赤字，则只需要发新债还旧债，而不必另外增加债务。所以，年度经常预算赤字额，即为政府债务余额增加额，用公式表示就是：

政府债务余额增加额＝经常预算支出－经常预算收入＝经常预算赤字 （1）

从公式（1）可以得出以下结论：第一，不能单以税收增加或支出减少来衡量财政政策的扩张性或紧缩性，而应以经常预算赤字/GDP或年度政府债务余额增加额/GDP来衡量。第二，随着经济的增长，财政赤字或政府债务余额增加额相应增长，财政政策的扩张程度并没有改变。第三，政府债务余额与经常预算赤字间并不呈线性关系（政府债务余额增加额与经常预算赤字间大致呈线性关系）。对政府来说，从中长期看，为了保持经济的稳定健康可持续发展，控制政府债务余额/GDP比控制财政赤字/GDP更为重要。

目前美国的财政状况是不可持续的，必须加以改变，债务余额占GDP比例快速增长的势头必须得到控制，财政要么增收、要么节支。从这个角度看，“财政悬崖”是必需的、必要的、正确的，是财政通向正轨的康庄大道，或者说根本没有耸人听闻的“财政悬崖”，只有正常的增收节支。

美国财政正常化的可能途径

美国联邦政府财政赤字占比过大，联邦政府债务余额上升过快，这种状况需要尽快改变。问题是如何改变？赤字占比缩小到多少才合适？联邦政府债务余额占GDP的比重控制在多少以内才合理？

综合起来看，关键是要控制联邦政府债务余额占GDP的比重，控制住了债务余额占GDP的比重，就控制住了政府资产负债表的主要风险、控制住了赤字的最终规模。美国国会控制政府债务余额上限，随着经济增长，政府债务上限不断增长有其合理性，其结果是需要国会不断调整政府债务上限规模，而调整过程中党争不断，甚至影响公共部门的正常运转。因此，美国国会需要放弃控制政府债务余额上限规模，改为控制政府债务余额占GDP的规模，如限定联邦政府债务余额占GDP的比例不得超额100%，已经超过的，不得继续增加。

2012年美国联邦政府债务余额如果占GDP的比例超过100%，则未来几年联邦政府财政赤字规模限额如表2所示。只要以后诸年联邦政府财政赤字控制在表2所示的限额内，联邦政府债务余额占GDP的比例就不会上升，联邦政府债务状况将是可控的和可持续的。

表2 美国联邦政府债务余额占GDP比例控制在2012年水平对应的各年财政赤字限额

年份	联邦政府债务余额（万亿美元）	GDP（万亿美元）	联邦政府债务余额/GDP（%）	联邦政府财政赤字上限（万亿美元）
2011	14.79	15.08	98
2012	16.35	15.69	104	1.089
2013	17.00	16.31	104	0.65
2014	17.67	16.96	104	0.67
2015	18.37	17.63	104	0.70
2016	19.10	18.33	104	0.73

注：2012-2016年GDP数据为作者预测值；假定2013年开始联邦政府债务余额占GDP比例维持在104%不再上升，可测算出2013-2016年联邦政府债务余额上限；2012年财政赤字为实际数，2013-2016年联邦政府财政赤字为作者测算。

要将联邦政府债务余额占GDP的比例控制在2012年的水平不再上升，则2013年联邦政府财政赤字不能超额6500亿美元，财政赤字至少要比2012年减少4390亿美元。减少财政赤字有增收（如不再延长年收入25万美元以上富人阶层的减税政策）和节支（控制国防支出占GDP的比重、社会保障和社会福利支出占GDP的比重不再继续上升）两种途径，这两种途径在现实中都是可行的，美国财政没有难以逾越的悬崖。

美国债务问题带来哪些启示

美国联邦政府财政从1998-2001克林顿执政时期的连年盈余，到2002年以来的连年赤字，导致联邦政府债务余额占GDP比例突破100%大关，其根源主要有三：一是伊拉克战争和阿富汗战争耗资巨大。截至目前花费已近1万亿美元，而且还在不断投入，导致美国联邦政府国防支出占GDP比例从2001年的2.99%大幅提升至2011年的4.68%；二是社会保障和社会福利支出（包括社会保障、医疗保险、医疗补助、收入保障、其他退休金和伤残金等项目）占GDP规模不断扩大，从2001年的10.10%大幅提高到2011年的14.10%；三是为应对全球金融危机采取的扩张性财政政策，一方面减税，一方面扩大支出。

美国的教训是值得研究的。对中国来说，要避免美国式财政的被动调整，需要未雨绸缪。

第一，坚持走和平发展之路。战争，尤其是大规模战争，耗资巨大，鹬蚌相争，渔翁得利。埋头发展经济，国家综合国力上去了，就有了和平的资本、解决国际纷争的资本。解决一些国际问题，主要靠实力，而不是战争。当然，对找上门来的麻烦，也不必退缩，和平也是需要有武备保障的。

第二，避免在民生问题上的不切实际。如果对民生问题过度承诺，就容易导致社会保障和社会福利支出占GDP的比例上升过快，导致财政状况恶化、政府资产负债表恶化。像欧洲一些国家，社会福利水平过高，适当降低有利于国家经济发展和国家竞争力，最终也对老百姓有利，但每一位老百姓都不愿自己的福利水平被降低，国家因此陷入囚徒困境，使得有利于人民根本利益的政策实施不了。

第三，避免扩张性财政政策长期化。经济发展有其内在规律，随着人均GDP的增长，经济自然增长率有放缓的趋势。不能因为经济增长率比以前低，就一直采取扩张性财政政策进行刺激，而应根据经济自然增长率状况和经济周期的阶段，有张有弛地实施财政政策，控制住政府债务余额占GDP的比重。

（作者单位：中国人民银行研究局。本文系个人观点，不代表所在机构）