把握发展趋势 完善规划蓝图
——以十八大精神做好“十二五”规划中期评估工作
国家信息中心经济预测部区域规划与评估专题研究组
组长：祝宝良 副组长：高辉清
执笔人：高辉清、胡少维、徐策、郝彦菲、邹士年、朱敏
今年是“十二五”规划中期评估年，也是中央、各地新一届政府开局之年，践行十八大精神、完善“十二五”规划、完成2020年全面建成小康社会目标，是中期评估的初衷，也是中期评估的意义所在。今年的中期评估将有别于以往，它不仅仅是简单的评估，更多的是政策理念的宣示，是政策走向的延伸，从中我们可以窥见未来经济社会发展方向。
中国的五年计划或规划是中国经济社会发展的“指南针”，是各级政府引导各类要素资源合理配置的纲领性文件。历史地看，中国经济增长之路就是以一连串的五年计划或规划为基石铺就而成的。“十五”时期，我国开始了五年计划的中期评估尝试工作，“十一五”时期则首次依法对五年规划进行了中期评估，这标志着我国五年规划工作迈上了一个新台阶。
事实证明，中期评估制度的建立为提高我国规划实施效果、引导和促进经济社会健康发展发挥了重要作用。“十五”中期评估为党的十六届三中全会提出科学发展观与党中央部署经济社会发展要实现五个统筹提供了重要的决策依据。“十一五”中期评估则在百年难遇的世界经济大危机背景下及时提出了“扩内需、稳增长”宏观调控的重要思想。
今年是“十二五”规划中期评估年，也是新一届政府就任之年。把握十八大精神，做好“十二五”规划中期评估工作，不仅有利于适应新的形势变化，推动“十二五”规划的顺利实施，而且有利于促进落实中央新的方针政策，为“十三五”规划前期研究、编制，以及2020年全面建成小康社会奠定良好基础。
开展“五年”规划中期评估工作意义何在
对政府的政策进行评估最早是从西方发展起来的，其作用是为政府对经济的大规模干预提供合法性依据。在现代西方社会，当政府部门认为确实需要进行大规模项目支出，在这样的情况下，如何获得老百姓的同意？一个自然的想法是，把这个项目的必要性、可行性；资金来源、投资效益等都分析清楚，以获得百姓的理解与支持。这就是西方政府政策评估的由来。
大规模的政府政策评估始于美国“罗斯福新政”时期。罗斯福新政是对此前美国社会一直以来盛行的自由经济的一种颠覆。当时的美国政府以前所未有的广度和深度介入经济发展，一些做法甚至遭到不少质疑。在这种背景下，罗斯福总统必须借助某种方式来为自己的新政正名。于是，社会学家史蒂芬采用了一种叫“实验设计方法”，来对罗斯福总统的“新社会计划”进行评估。政策评估由此开始步入较大规模的系统科学范畴。
而欧盟自从成立以来，也非常重视强化规划编制和实施过程中的评估、评价工作。在20多年的发展过程中,欧盟的评估工作走过了从欧盟对其规划进行评估,到成员国承担对各自规划评估的责任；从前期和后期评估,到前期、中期、后期都进行评估(三期评估)的发展过程，从而形成了较为体系化的评估机制。
目前，我国只有中期评估，还没有开展前期和后期评估工作，而完善的评估体系还在建设当中。尽管如此，对于评估工作的意义各方面的认识还不足，还有待深化。
首先，开展评估工作有利于健全和完善五年规划顺利实施的长效机制。
五年规划是一项巨大的系统工程，科学地编制规划是前提，让编制好的规划在各地得到切实有效地落实是关键，正所谓“三分规划，七分落实”。而做好规划落实工作，就不能依赖于上级对下级的行政命令，那样的话只能是“事倍功半”。正确的做法就是建立一整套有利于五年规划顺利实施的长效机制，其中评估体系的建立是一个重要环节。从事业绩评估与考核的人都知道一句话“没有考核，就没有业绩”。通过建立五年规划的中期评制度，必将有利于改变过去地方上普遍存在的“重规划、轻实施”弊端，促使他们向“规划与实施并重”的转变，并为今后进一步健全完善五年规划实施的长效机制奠定基础。
其次，有利于在总结前期工作的基础上更好地实施后半段的规划。
作为中长期规划，五年规划具有战略性、长期性和超前性等的特点，在实施过程中如果国际国内环境出现了一些重大变化，就会使得原有的规划变得有些“不合时宜”，如果继续执行下去要么完成不了，要么完成后反而带来了不好的结局。
为了弥补规划对现实形势变化反应迟钝和规划编制可能存在缺憾，有必要做出相应的调整，中期评估有利于及时发现规划实施中的问题与不足，为规划调整提供依据，并根据国内外发展环境变化提出推动规划顺利实施的对策建议。由于“十二五”规划是中国经济社会发展史上的一个转折点，其相关精神能否在各地得到切实有效地贯彻执行，直接关系到中国未来能否安全度过“中等收入陷进”和能否实现由经济大国向经济强国的跨越。有鉴于此，加强对各地“十二五”规划实施进程的中期评估，促使“十二五”规划目标能够更为顺利地实现，意义尤其深远。
最后，有利于增强相关法律法规的权威性。
依据2006年8月颁布的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后，在实施的中期阶段，人大常委会应当安排听取和审议政府的中期评估报告，规划经中期评估需要调整的，调整方案要提请人大常委会审查和批准。与此同时，2008年国发33号文指出，规划编制部门要在规划实施过程中适时组织开展对规划实施情况的评估，及时发现问题，认真分析产生问题的原因，提出有针对性的对策建议，评估结果要形成报告，作为修订规划的重要依据。
我国五年规划中期评估工作尚在起步阶段
1、我国五年规划评估工作可分为三个发展阶段。
从1953年我国编制第一个五年计划算起,到2012年，我国已经制订并实施了10个五年计划和两个五年规划来指导我国经济和社会发展。其中从“十一五”开始，将计划改为规划。在以往的59年中,发展规划制定的战略思想经历了从计划经济到市场经济,从单纯的经济计划到经济和社会发展规划的重要变革。为进一步优化规划内容设置，使编制程序进一步科学化，许多国家和国际组织都将规划中期评估作为一种制度和惯例,成为规划和政策制定、实施过程中的重要组成部分。
（1）从“一五”到“九五”时期缺乏系统的规划评估。1955年7月30日，第一届全国人大第二次会议通过中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划，并同意李富春副总理作的《关于发展国民经济的第一个五年计划的报告》。1956年6月1日国务院常务会议通过《国务院关于检查第一个五年计划执行情况的几项规定》。加强对“一五”计划执行情况的检查，以期进一步加强对五年计划执行情况的检查工作，并防止和及时纠正可能发生的问题。1956年6月18日李富春在全国人大会议上作《关于我国发展国民经济第一个五年计划的执行情况》发言，评估了计划的执行情况，并对一些缺点和错误进行改正。此后基本形成惯例，每一年人大会议都会有五年计划执行情况的报告。此外几乎每一个五年计划的开篇部分，都会简要的回顾上一个五年计划的实施情况。但是，这些报告都不是专门的系统的评估报告。
（2）“十五”时期首次尝试规划中期评估。国家计委在总结“十五”计划编制经验时提出，我国已编制和实施了十个五年计划，但在规划期的确定、规划编制主体、规划的性质与作用、规划编制程序、规划的发布、规划的评估等方面都存在着不够规范的问题。下一步需要加强探索如何规范规划体系、规划性质、规划期、规划实施、规划评估与调整等重要内容。
为此，2003年，在“十五”计划实施过半的时候，我国第一次开展五年计划中期评估,并由国家发展改革委发展规划司提交了《十五计划实施情况的中期评估报告》,从发布的评估报告来看，这只是一个粗略的、实验性的官方评估，总体上是描述式的,没有对因素进行深度分析。但在规划历史上有着重要意义。
（3）“十一五”时期首次依法进行中期评估。根据2006年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第二十一条：国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后，在实施的中期阶段，人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人民代表大会常务委员会审议。规划经中期评估需要调整的，人民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。
按照《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》和国务院有关要求，国家发改委组织各地区和国务院有关部门，自2008年下半年起，首次依法对规划实施情况进行评估工作，并聘请了第三方独立评估。其中，第三方独立评估是新增加的程序，国务院发展研究中心、清华大学国情研究中心和世界银行驻华办事处三家机构分别以各自的视角和独立的分析提交了评估报告，包括客观的批评意见，同时各自提出下一步实施规划的政策建议，作为国家发展和改革委员会起草中期评估报告的重要参考。
在充分民主的基础上，由国家发展和改革委员会集中各方意见，形成了《〈中华人民共和国国民经济和社会发展的第十一个五年规划纲要〉实施中期评估报告》（以下简称《报告》）。《报告》上报国务院审核后，于2008年12月提交全国人大常委会第六次会议审议，顺利获得通过。
2、我国五年规划中期评估工作亟待完善。
我国的五年规划中期评估工作启动晚，工作面广量大，缺乏经验，再加上“五年规划”是一项很具中国特色的制度安排，国际通行的评估方法也只具有部分借鉴和参考意义，使得我国至今尚未形成成熟的评估机制，诸多方面亟待改进与完善。
从重视程度来看，省一级政府对规划的重视和执行情况较好，基本上都在地方人大会议上做了关于中期评估的报告。但是仍有相当一部分地方政府对规划定位的理解上有偏差。尤其是在一些市县一级的规划中,规划只是对上一级规划的“拷贝”。这样的规划,操作性和可行性有限。
还有一些规划在实际执行中往往带有地方领导的个人意愿，大而空以致根本无法实现，难以发挥出应有的作用。主要原因是虽然地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法取得了一些突破性进展,但却没有从根本上改变以GDP等经济指标为核心的干部考核机制,许多部门追求眼前利益,“领导指挥规划”、“项目引导规划”的现象较普遍,产业结构升级、地区协调发展、保护资源环境等战略性内容统统让位于经济增长。因此，评估工作也难以起到实际效果。
从评估主体来看，评估过程主要包括各部委组织对本部门的专项规划实施情况进行评估；地方各级政府对本级政府的规划实施情况评估；第三方评估。“十一五”规划首次引入了第三方评估，充分体现公共政策实施评估的专业化、国际化。但是，第三方评估机构受聘于规划的制定者，这在独立性和客观性上会有所欠缺。
从评估方法看，一些地方中期评估存在评估方法单一，体现为三个不够：一是采取综合评估与专项评估相结合不够。评估审议人员没有针对经济社会发展的主要矛盾开展一系列专题调研，如三农调研、中小企业发展调研、科研创新调研、资源环境调研、社会保障和民生调研等，在一定程度上妨碍了五年规划实施中期审议工作。二是定性分析与定量分析相结合不够。在实践中缺乏对规划前、规划执行中的各种情况进行对比，再对现实数据进行系统分析，从而提出具有普遍指导意义的建议。三是借助“外脑”与征求群众意见不够。在中期评估审议中，一些基层人大开展此项工作较晚，对社会公开不充分，没能有效聘请一些专家学者或人大代表中经济方面的行家，协助做好评估审议工作。
从评估效果来看，由于规划实施监测工作尚未启动，中期评估后发现问题进行纠偏，往往滞后于实际，无法把问题解决在初始阶段。若不依法把年度的、即时的监测与中期评估结合起来，建立起完整系统的评价指标体系,提高规划评估的客观性、科学性和真实性,中期评估就可能演变成运动式工作，效果会打折扣。
从评估报告的规范性看，各地方评估报告并没有形成相对一致的格式规范，涵盖的内容也不尽统一，有的详尽、有的比较笼统；对规划目标实现程度或说进展数理分析不够，使得横向对比比较困难；对规划目标进展程度的成因分析略显不足，绝大多数欠缺对主要指标的未来趋势的判断分析，因而对规划目标实现的可能性容易陷入外延性判断，科学性不够；普遍缺乏对规划目标是否应调整的专门分析与建议等。
从评估报告的内容看，一些地方中期评估报告面面俱到，眉毛胡子一把抓，国家规划中设定的22个指标一个不少，结构、内容、行文与国家中期评估报告非常相似，俨然是国家中期评估报告的“微缩版”，却对具有当地特色、对地方经济社会具有重大影响或者完成难度较大的指标要么泛泛而谈，要么避重就轻、掩饰问题，从而使得中期评估不能充分发挥其应有作用。
根据“十八大”精神
提出“十二五”规划中期评估新要求
当前，观察我国经济社会发展趋势的最新、也是最重要的依据是“十八大报告”。十八大报告提出了“到2020年全面建成小康社会”的宏伟目标，这是对未来经济社会发展蓝图提纲挈领的描绘。这即为我们评估、完善与调整“十二五”规划乃至研究编制“十三五”规划提供新要求和新依据。
而“全面建成小康社会”战略目标的提出，实际上是在准确把握时代发展最新趋势的条件下，在新的历史时期、发展阶段和环境下提出来的重要战略任务，其内涵更丰富、标准更高、意义更加深远。具体而言，包括“五位一体”的基本要求，即经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态建设。
全面建成小康社会，既是从发展的角度提出宏伟目标，也是以一套标准来矫正传统的发展方式和路径。我们必须按照这一要求，全面评估进入“十二五”时期的两年来，经济社会发展取得的成效。同时，也必须根据存在的问题，完善和调整规划，并根据新的情况、结合新趋势和新要求，研究制定好“十三五”规划。
具体来看，未来经济社会发展有以下新趋势，一是经济发展的质量更加重要，科技进步对增长的贡献率将不断扩大。二是民生和公共服务领域将实现更快、更深入的发展。三是城镇化将成为未来推动经济发展的重要动力，城镇化、工业化、信息化和农业现代化的融合发展将不断深化。四是生态文明建设将取得重大突破，美丽中国将成为中国的新的形象品牌。五是主体功能区的空间布局不断优化，区域协调发展格局逐步形成，中部崛起和西部开发将在更大程度上发挥区域轮动的功能。
在新趋势下，评估“十二五”规划，势必要考虑如下几个方面的因素：一是在一定程度上降低对经济增长速度的要求和得分权重，更加注重全要素生产率（TFP）对经济增长的实际贡献，更加注重经济结构的调整和发展方式的转变。二是民生和公共服务的发展应按照“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的方针，进一步深化，并应适度提高其在评估中的权重。三是更加注重城镇化的质量，重点解决过去城镇化过程中出现的问题，走一条新型城镇化道路，这就要求各地在推动城镇化进程中摆脱只求规模扩张粗放的发展方式。新型城镇化的核心是要以科学发展观为基本理念，协调好不同纬度城镇化之间的关系，协调好城镇化与经济发展中突出矛盾之间的关系，不断促进城镇化健康发展。四是更加注重生态环境建设，作为约束性目标，并且加大其权重。
规范评估体系做好“十二五”规划中期评估
1、总结中期评估的经验与不足，加速推进前期评估与后期评估，建立规范完善规划评估体系。
一个完善的评估体系应包括三个环节，即前期评估、中期评估和后期评估。前期评估主要是对规划和政策科学性进行评估，以确定它们是否应该实施。中期评估主要了解规划和政策目标的实现情况，并为下一步规划和政策的实施提出相关建议。后期评估一方面可以评估规划和政策实施带来的效果，另一方面是为今后制定规划和政策提供借鉴。这三种评估发生的时间不同，作用也不同，相促互补，缺乏其中任何一个都会使得其他的评估工作意义大打折扣。
我国规划评估工作刚起步，还只是开展了中期评估工作，没有形成一个完善的评估体系。在国家层面上，虽然缺乏专门前期评估、后期评估，但是在规划的制定过程需要经过多家权威机构的研讨和研究，还要征求多方意见，实际上在很大程度上已经完成了前期评估的工作。在规划期结束之后，一方面政府有关部门会对前一个五年规划进行不同形式的归纳总结，以便为后面的规划工作提供借鉴，同时社会上一些学者也会自发地对前一个规划进行事后评估。正因为如此，在国家层面评估体系的不完善带来的负面影响还不是太大。
然而，地方上的情况则大不相同，尤其是地级和县级的规划，不仅在规划制定过程中缺乏国家层面的那种相对严谨的论证和广泛的意见征集，而且由于不同规划往往对应的是不同的领导班子。在现实中，下一届班子往往不愿意延续上届制定的规划，从而导致地方规划总是上一个规划的项目可能还没有完成，新制定的规划就将其推倒重做。这不仅造成了地方财力物力资源的浪费，降低了当地GDP质量，而且也使得人们对国家要求开展的中期评估缺乏热情，使得后者变成了一个走过场的工作。
由此可知，由于缺乏前期评估与后期评估，使得规划的中期评估意义和作用也明显降低。尽管在地方上这一问题显得更为突出，但由于国家层面对地方具有明显的示范作用，因此，有必要加速推进前期评估与后期评估工作，建立规范完善规划评估体系。
2、借鉴成功经验，完善独立评估机制。
我国规划中期评估迄今为止才进行过两次探索，取得明显进步，但毕竟时间较短，总体而言还存在着诸多不足之处，其中最明显的不足之处在于，中期评估尤其是地方的中期评估的公信力不够。当前各地的中期评估报告一般由两类机构独立或共同来完成：一是政府系统内部的研究部门，二是以课题研究的方式委托给第三方研究机构。由于各地政府既是五年计划或规划《纲要》的制定者，又是《规划》实施的组织者，对《纲要》实施效果的中期评估实质上也是对地方政府政绩的一种评估。如果由政府系统内部专家完成此项工作，其客观公正性很显然难以得到保证。与此同时，由政府委托的第三方作出的评估工作，形式上看起来相对独立，但同样也难以保证其充分公信力，原因在于作为第三方评估课题承担者缺乏真正的独立性，其结论必须得到委托者即地方政府的首肯，否则课题就难以结题。
众所周知，建立在客观公正基础上的公信力是任何评估工作的生命力。换句话说，没有公信力的评估工作是没有价值的。五年计划或规划在中国经济社会发展中的所扮演作用毫无疑问非常重要的，中国经济社会的发展方向、重大政策导向、社会资源的重点配置方向在很大程度上都要根据《规划》精神来确定。正因为如此，对五年计划或规划评估工作的公信力应该具有更高的要求。
在这方面我们可以借鉴国外尤其是欧盟的成功经验，即建立真正意义上的独立评估机构。这种独立研究机构在开展评估工作的费用可以来自自筹、外界捐赠或者中央资助，但必须保证与地方政府没有任何利益上的关联，这样才能保证其研究结果的客观性与公正性，从而可为中央、地方和社会各界提供一个不可替代的、极具公信力的评估结果。
3、与时俱进创新评估方式与方法。
首先，创新评估实施方式。评估工作虽然说是一项专业工作，其实施具有一定的专业方式。但是，由于评估本身也是对政府工作的监督，社会和媒体也应该作为规划评估的参与者参与对政府规划实施的评估中来，尤其是一些与民生相关的约束性和预期性指标。因此，将评估工作面向公众和媒体全方位开放，公开评估监督的问卷调查和评估过程。
其次，创新规划评估方法。由于地方规划的编制和评估往往存在专家主导型和行政主导型两种。专家主导型规划科学性和理论性较强，但可操作性稍差；行政主导型规划地方特色显著且执行比较到位，但存在“急功近利”和“前瞻性差”的缺陷。因此，在评估时要充分考虑各自的特点，尽量吸收其优点和长处，多种评估相结合，使评估结果科学合理、切合本地实际。
4、健全人员结构合理的规划评估专家委员会。
我国的经济社会五年发展规划涉及经济社会发展的方方面面，包括宏观经济、产业经济、民生事业、资源环境、文化建设、体制改革、党建等各个领域，这实际上就决定了任何一个单一机构实际上是无法完成对五年规划的中期评估工作，有必要建立一个包括各个领域的人才在内的规划评估专家委员会。
另外，我国已经初步形成由国家级、省级、市县级“三级”，总体规划、专项规划、区域规划“三类”组成的“三级三类”规划管理体系。这必然就涉及到各类规划相互衔接与协调的问题，也就要求在地方规划中期评估过程中最好有参与上级规划编制或评估工作的专家、周边地区参与规划或评估工作的专家来参加。
5、强化人大对中期评估工作的监督。
规划中期评估、审议、调整是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的要求。评估工作实际也是人民对政府工作的监督执行。通过中期评估与审议，有利于政府转变工作作风，实现从“重规划、轻实施”向“规划与实施并重”的转变。但是，由于涉及到国民经济和社会发展的方方面面，需要人大各工委参与的环节多，牵扯的政府各委办局室多，耗费的时间多，难度大，中期评估在一些地方被视为吃力不讨好的事情，人大相关人员在工作中有畏难情绪、推脱情绪。
另外，有些调研人员对规划评估工作缺乏充分的认识，担心深入调研经济社会的方方面面会给党委、政府添麻烦，担心监督力度太大会把人大与一府两院关系搞僵，因而存在畏首畏尾现象。有些人甚至认为规划就是“墙上挂挂，纸上画画”，中期评估就是搞形式，只是为了完成此项工作走程序。凡此种种，在未来的工作中都应该加以克服与改进。