要真正使房地产调控政策取得实效，使房价回归合理水平，房地产调控就应该“两手抓”，一手抓“控需求”，一手抓“增供给”。在当前严格控制需求的情况下，“增供给”的这只手也必须硬起来。

  ■李长安

  最近一段时间，随着“国五条”的出台，国内房价再次出现了一股“涨价潮”。据国家统计局公布的数据，今年2月份，70个大中城市无论是新建商品住宅价格还是二手房价格，均出现了快速增长的势头，这也预示着上涨的房价再次成为新一届政府需要面对的棘手难题之一。

  如何走出房价“越调越高”的怪圈，让房价真正回归理性，不仅关系到房地产行业自身发展的可持续性，也关乎整个国民经济健康稳定地发展。从过去历次调控的经验来看，绝大多数调控的“拳头”都砸到房地产的需求方头上去了。

  从2003年的“18号文”，到2005年出台的“国八条”、2006年的“国六条”、2009年的“国四条”、2010年的“国十条”、2011年的“新国八条”，再到最新出炉的“国五条”，十年时间里，国务院先后9次常务会议专题研究房地产市场调控。

  不过，从这些调控政策实施的具体情况可以看出，尽管在政策出台之际也大多强调了增加市场有效供给的做法，但在具体操作过程中则是将主要注意力集中到抑制需求上去了。特别是从2010年以来出台的各项政策中，可以嗅出浓烈的抑制“不合理住房需求”的“火药味”。诸如“限购、限贷、限价、限外”为主要内容的“四限”政策及其细则纷纷出台。

  即使是刚出台不久的“国五条”中，“扩大个人住房房产税改革试点范围”和“继续严格实施差别化住房信贷政策”仍被认为是直接将调控目标指向购房者。而引发外界议论纷纷的“对出售自有住房按规定应征收的个人所得税，通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值的，应依法严格按转让所得的20%计征”规定，也被大多数媒体解读为卖房人有极大的动机将税负转嫁到购房者身上，进而加重购房者负担并有可能助推房价上涨。

  客观地讲，在房地产市场中，所谓“不合理的住房需求”是客观存在的，但导致需求膨胀的原因则有多种。其中的主因恐怕在于明紧暗松的货币政策所导致的过量货币供应。据统计，目前我国广义货币供应量M2已经超过99万亿元，占GDP比重接近190%，该比例大大超过了欧美发达国家的水平。过量货币发行形成了大量的民间游资，在实体经济不振及投资渠道狭窄的情况下，这些民间游资就成了投资或投机房地产市场的重要力量。

  央行发布的《2013年第一季度储户问卷调查报告》显示，尽管被访者中有近七成的人认为目前房价高到难以接受，但仍有14.8%的居民预计未来3 个月内准备出手购房，且偏爱房地产投资的居民比重达到19.9%，位列居民最偏爱投资方式的前三位。

  尽管存在着不少热衷于投资房地产的投资客或投机客，但却不宜夸大这种需求的作用。事实上，拥有多套房的居民在全部人口中所占的比例并不高，他们对市场的影响非常有限。“六普”数据显示，我国城市每户拥有1套房（1-3间）的比例为88.42%，即近90%家庭只有一套房；2套房（4-6间）比例为9.72%；3套房（7-9间）比例为1.18%；4套及以上（10间及以上）0.67%。如果将拥有3套房及以上的城市家庭定义为多房户，那么中国大约只有1.85%的家庭属于多房户。

  更让人匪夷所思的是，在打击“不合理的住房需求”的同时，似乎也无法避免对供给方造成伤害，结果形成了在抑制需求的同时又打击了供给的局面。诚然，在各类政策中，对供给方亦有不少鼓励和支持性的措施，但如何将这些措施落到实处却成为一个难题。比如在提供保障房方面，管理层三令五申要求地方政府按时按量必须完成供给任务，但在地方财政紧张、企业热情不高的约束下，再加上分配不公、质量不过关的事件屡屡发生，致使以保障房弥补供给不足的良好愿望难以实现。

  各地普遍实行的商品房“限价令”也容易对供给方形成遏制。应该说，实行“限价令”的初衷无疑是好的，它从保护购房者的利益出发，限制房企的定价过于偏离民众的购买力。但在一个依靠供求力量调节价格的市场中，限价就意味着供给方利益的损失，会人为地降低房企的生产积极性。这也是各地方房企对建设“限价房”热情不高的原因所在。

  不过，造成供给不足的根源还在于土地供给体制的垄断和僵化。说其垄断，指的是所有的土地必须经过政府国有化收购之后，再采取招拍挂的方式推向市场。否则就是非法开发的小产权房，要受到严厉的打击且不得上市流通。为了保持高额垄断价格，政府往往会有意放缓推地速度，减少优质地块数量，进而对房价上涨起着推波助澜的作用。

  有关研究表明，土地供给多寡与房价涨跌之间存在一定的负相关关系，例如2003-2006年期间，我国土地供给多次出现同比负增长，于是在2007年房价出现了一轮明显的暴涨行情；而在2009年至2010年房价又一轮快速上涨过程中，政策刺激因素固然存在，但2008年土地供给快速回落的因素同样不可忽视。国土资源部公布的数据显示，我国2012年供应房地产用地16.03万公顷，同比减少4.2%，其中住房用地供应11.08万公顷，同比减少11.5%。土地供应的大幅减少可以从一定程度上解释今年一季度房价暴涨的原因。

  再说其僵化，是因为在当前土地公有制的背景下，土地特别是住宅建设用地的流转存在着巨大的制度性障碍。在城镇化快速推进的过程中，数以亿计的农村劳动力进入城镇打工，但劳动力要素的流动并没有带动土地要素的同步流动，特别是农村大量的宅基地和其他非农用地闲置的现象十分突出。有学者估计，目前我国农村宅基地闲置的面积至少在20亿平方米以上。农村宅基地的大量闲置，不仅使农民无法得到土地增值的实际全部收益，也加剧了城镇化过程中城市用地紧张的局面。

  除此以外，房地产开发过程中的各种税费负担沉重，使得开发成本大大增加，这对增加住房供给量也是个负面因素。据初步统计，我国现阶段实际征收的房地产税费超过60项，占企业全部成本至少20%。房地产领域还是权力寻租案件的高发区，企业为此付出的公关费甚至行贿费用也不在少数。实际上，房地产企业也并非如外界所猜测的那样包赚不赔、暴利恒有，许多企业特别是中小企业在历次的调控中往往成了牺牲品。比如在去年年初的时候，仅北京、上海和武汉3个城市就有1000多家中小型房地产企业宣布倒闭。

  因此，要真正使房地产调控政策取得实效，使房价回归到合理水平，房地产调控就应该“两手抓”，即一手抓“控需求”，一手抓“增供给”。在当前严格控制需求的情况下，“增供给”的这只手也有必要硬起来。

  首先，政府在提供保障房上面必须真抓实干。按照国务院的部署安排，各地方应不折不扣、保质保量地完成保障房建设任务，并保证分配中的公平和公正。实际上，如果保障房任务确实能够有效完成，那么对一些地方特别是中心城市的房价下降就会有积极的作用。比如在北京等地，保障房建设的规模几乎相当于当地全部住宅供应的20%。如此大量的保障房供给，必然会对房价下行有一个明显的拉动作用。

  其次，加快土地制度改革的步伐，打破政府对土地的垄断，有效扩大土地供给。虽然在国有土地方面政府可以继续采取垄断供给的做法，但在农村集体土地入市方面应该采取更为灵活的政策。近些年来，管理部门出台了一系列的政策文件，总体上对农村土地流转持积极态度。而着手制定“集体经营性建设用地流转指导意见”，也已经成为国土资源部今年的一项重要任务。

  从各地的实践来看，一些城市也进行了积极的探索。比如广东省政府近日发布的《城镇化发展“十二五”规划》就提出：“建立转户农民权益保障机制，允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益。”经国务院批准，深圳原农村集体经济组织工业用地可进入市场流通，这是自去年5月深圳启动土地管理制度改革以来最大的一次破冰之举。在重庆，也提出了开展农房交易试点，优先把农民集中居住区房屋和转户居民退出房屋纳入试点范围。

  最后，切实减轻房地产开发过程中的各种税费负担。对房地产企业开发过程中的各种税费予以减免，不仅符合结构性减税的财政政策，也是有效减轻企业负担、降低房价水平的有力措施。这就要求政府在土地出让、住宅建设和销售等过程中，让利于企、让利于民。同时大力整治房地产开发中的各种违规违纪现象，打击故意设租、寻租的行为。只有如此，房地产企业才能在更好的市场环境下生产经营，房地产供给不足的难题才能得到真正的缓解。

  （作者单位：对外经济贸易大学公共管理学院)