国务院此次取消和下放部分行政审批权，有望最大限度激活与释放微观与中观两大市场主体的变革动能。当然这还只是建立相关领域市场化机制中的一步，目前的放权仅仅体现在审批类项目层次，而许多核准类项目也都有松绑的必要，最终改革的方向是变行政审批制为审核准入制。

  张 锐

  新一届政府运行不满两个月就拿自身“开刀”了。根据国务院上周四发布的《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，相关部委取消和下放了133项行政审批事项，而在这些取消和下放的项目目录中，涉及能源审批权的项目就有16项。这种行业市场化的宽幅扩权和松绑所可能创造出的改革红利空间极易引起国人的丰富想象。

  梳理发现，国务院此次对能源审批权的改革主要沿着还权于市和放权于民两条主线展开。其中投资年产20亿立方米及以上新气田开发项目以及投资年产100万吨及以上新油田开发等9个项目的核准被取消，同时企业投资在非主要河流上建设的水电站项目、投资分布式燃气发电项目、投资国家规划矿区内新增年生产能力低于120万吨的煤矿开发等7个项目的核准权下放给地方政府主管部门。看得出，改革顶层设计旨在进一步厘清和理顺政府与市场、政府与社会以及中央与地方的关系，以最大限度地激活与释放微观与中观两大市场主体的变革动能。

  经济转型的目标驱动，可以看作高层渐次放开能源投资审批权的现实倒逼力量。基于降低国内经济发展对一次性石化能源的依赖度以及环境保护的客观约束，我国能源“十二五”规划设定了到2015年非化石能源消费比重提高到11.4%的目标。然而，过去两年中，我国非化石能源消费比重累计增幅只有0.5个百分点，未来三年还需追赶2.3个百分点的目标差距。在这种压力之下，下放水电、风电以及分布式燃气发电项目审批权，自然大大有利于调动地方政府和企业的积极性，进而有助于上述目标的快速实现。

  长期以来，能源项目审批的周期漫长与审批成本的巨大是业界公认的事实。以电力项目建设程序为例，一般须经过前期准备——预可行性研究——可行性研究——相关技术部门审核——电力行政主管部门审核——国家发改委审核-国务院审核等程序，总计下来，总要耗时五年至数十年不等。不仅如此，按照全国人大代表、同煤集团董事长张有喜的说法，一个投资项目至少要经过33个政府部门及事业单位关卡，出台147个文件，盖205个公章。凡此种种，不仅会直接导致我国能源项目与能源需求的失衡，即时而出现能源供应不足，时而出现盲目建设和供给过剩，而且在抬高企业非经营性成本的同时，会使企业错过最优化的投资机遇，进而扭曲要素资源的市场配置信号。

  正因如此，打破行政干预和行政垄断，解除石油、铁矿石等上游能源资源对国内经济增长的瓶颈约束，能源企业“走出去”已是大势所趋。然而，正如商务部前副部长魏建国所言，“走出去”也涉及繁琐复杂的审批程序，即便是中央企业，也至少需要盖50至70个图章，而如果是地方企业，则需要盖70至100个章；而现实常常是计划赶不上变化，往往等企业拿到批文，可能商机已逝。非常敏感的现象在于，欧美等国政府认为，中国政府对企业投资的审批往往是与财政补贴紧密相连的，因此，在中国能源企业对外投资尤其收购兼并过程中，要么就是像中国铝业收购澳洲铁矿石项目那样因为国有企业身份而被人拒之门外，要么就如同光伏企业那样被认为是获得政府补贴而遭遇征收惩罚性关税之痛。所以，人们看到由商务部掌控的石油、天然气、煤层气对外合作合同审批权也进入到本次取消目录的行列，是非常欣喜的。打开了这条“绿色通道”，能源企业“走出去”的步伐将会变得更加轻盈与矫健。

  当然我们也该清醒，审批权的取消与下放仅仅是建立能源领域市场化机制中的一步，推进能源市场化改革的方向是变行政审批制为审核准入制。目前，中央部委对于能源项目投资的审批包括三个层面，主要为政府投钱项目的审批类；主要由企业自主投资的重大项目的核准类；主要由企业投资的非重大项的备案类。显然，目前的放权仅仅体现在审批类项目层次，而许多核准类项目其实存在着松绑的必要。如企业投资输电线路，输电地区超过1500公里需要发改委审批。然而，这种做法事实上已经完全失去存在的逻辑，道理很简单，对要输电的地区，企业肯定设法会找到一个最优线路，能1000公里送到绝不会走个1500公里弧形。

  还需强调，除了“看得见的手”之外，能源领域存在很多隐形的审批权，如进口石油需要拿到炼厂的“排产表”等都是类行政权力的限制，客观上也阻碍了投资。还有，审批权的消减并不能矫正市场主体不平等的地位，如尽管油气对外合作合同的审批取消了，但能与外国企业谈判、签订、执行合作开采油气资源合同的仍然只有中石油、中石化、中海油等极少数国企巨头，民营企业依然被关在门外。由此可见，更大程度地开发和释放改革红利，还有赖于更深层次的简政放权和制度再造。

  一放就乱，或许是公众对于本次能源项目投资审批权改革举动最为担心的结果。一方面，如果获得了审批权的地方政府为了追求GDP而大上快上能源项目，势必使煤炭、光伏等行业的过剩状况更趋严重，重复建设愈演愈烈，加剧经济结构与产业结构失衡状态；另一方面，地方政府审批权的增大也可能强化地方保护主义的能量，能源资源的地区矛盾和冲突有可能变得更加白热化。因此，在审批权取消与下放动作之后，中央政府还须有更大的改革作为。首先，国家要制定明确的产业政策，包括进入标准、能耗标准、环保标准等，通过经济规划、产业导向、财税政策、总量控制等引导和约束地方政府与企业的投资行为；其次，相关部委还须强化事中、事后的监管，特别是对一些明显违规的项目，理该采取断然叫停措施并加重处罚力度；再者，及时修订有关法律和行政法规，以统一执法行为逐渐代替部门行政行为，实现为改革进程的保驾护航。

  （作者系广东技术师范学院经济学教授）